优化行政层级与行政区划设置势在必行

　　作者：国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组

　　党的十八大报告提出“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。”在飞速发展的城镇化进程中，经济发达地区的小城镇发展迅速，半城镇化现象及由此带来的区域管理问题突出。不同城市的管理者缺少分工协作，各自为政的现象日趋突出。各个城市政府对经济的不合理干预行为比较严重，使得行政区界限成为区域经济联系和发展的巨大障碍。

　　随着改革领域的不断拓展和改革内容的全面深化，如何在新形势下优化中国行政层级与行政区划设置，是迫切需要研究的重大课题。

　　我国省内地区发展严重不平衡

　　以优化地区布局和强化经济全方位辐射为基本出发点。我国存在严重的省内地区间发展不平衡的状况。从大范围看是东部与中西部的差别，而更普遍的是多个小空间内的差别，即各省内部的差别，主要是城市与乡村的差别，中心地区与其他地区的差别。而且，这样的差别不仅在经济欠发达的省份广泛存在，即使在经济发达省份也不是个别的。如山东的胶东、鲁西，江苏的苏南、苏北，广东的珠江三角洲与外围地区，类似的情形在江西、湖南、湖北、陕西、甘肃、辽宁、四川都大量的存在着。因此，省级行政区划改革是较为可行的思路。

　　省级行政区划改革最根本的目的是缩小省的规模。建立新的省，随之而来的是新的省级行政中心的出现，这就有了一批中心城市的出台。省级行政区划改革的结果，将带来大批中小城市的崛起，这些城市应当是与人口的分布相匹配、呈较为均匀的态势广泛建立的。可见，省级行政区划改革，必然要出现以新的省级行政中心为龙头的大量城市，这些城市中的大部分将分布在经济欠发达地区或经济落后地区。实践证明，合理地调节区划能促进地区协调发展。

　　以增加省级行政区划数量、划小省级行政区划规模为中心。我国一些省级行政单位在面积和人口上都过大，所辖区域自然条件、经济发展水平差别明显，造成省级行政单位管理和协调的困难，降低了行政效率，由此不得不设置一个中间层——市。与世界其他国家对比，中国的一级行政单位数量过少，管辖范围过大，因此增设省级行政单位是发展的必然需要。而随着交通通讯的发展，计算机和网络技术的大规模运用，信息的传递也越来越方便快捷，这也给增设省级行政区划提供了技术上的支持。省级行政区域的合理设置应当是以中心城市为依托，以中心城市至乡镇的辐射网络为范围，形成具有现代社会特征的行政区划结构体系。

　　现代化进程的突出标志是城市化程度的不断提高，通过中心城市的发展，带动中小城市、小城镇的发展，并以这些区域的经济发展为支点，形成现代经济发展的完整网络。中心城市综合实力的大小，以及与中心城市连为一体的中小城市群、小城镇的数量及综合实力的大小，决定了省级行政区域的范围和规模。因此，在积极发展小城镇和中等城市的同时，努力规范和扶持发展一批中心城市，将对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用。直辖市在这方面的作用是非常突出的，重庆市已提供了成功的范例。

　　以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功能为重点。由于我国幅员辽阔，各省(区)地理条件、经济与社会发展水平差别较大，需要有一批超级中心联合邻近省(区)，组成若干个大经济区，通过加强横向联系，互补互济，促进区内各省(区)协调发展；通过统筹规划和分期分批开发建设，扬长补短，逐步建成若干个相对独立、各具特点的强大区域经济体系。

　　我国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市，行政区划上与省、自治区等同，属于国家一级行政区划。在我国目前和今后的经济与社会发展中，这些城市以其雄厚的经济基础和巨大的发展潜力，起着国家经济的支柱作用，以其强大的辐射力与内聚力，影响和带动邻近省(区)的经济与社会发展，起着超越省(区)界线的超级中心的作用。这类城市除4个直辖市外，还有武汉、沈阳、广州、深圳、大连、青岛等特大城市，后者因受到行政区划的影响，超级中心作用目前远远没有得到发挥。

　　从这个意义上考虑，把大经济区中心增设为直辖市，行政上与省(区)同级，经济上赋予大经济区组织协调和发展中心职权，有助于加速大经济区形成发展和充分发挥超级中心城市作用。当然，鉴于增设直辖市的巨大成本，应首先考虑在一些双中心的省(区)设直辖市，例如青岛和济南、大连和沈阳、广州和深圳等。

　　单列市何去何从亟待解决

　　计划单列是我国计划经济时期的一种特殊管理方式。所谓计划单列，是指在现行行政隶属关系基本不变的前提下，城市经济、科技和社会发展的各项计划在国家计划中单独列出户头，直接纳入国家计划，进行综合平衡。改革开放以来，绝大部分的“计划”已不复存在，但计划单列市作为一种体制产物，至今仍然存在。目前，我国共有深圳、青岛、大连、宁波、厦门等5个计划单列城市(以下简称“单列市”)。随着我国工业化、城镇化进程的发展，昔日的单列市何去何从，是一个亟待重视、研究和解决的问题。

　　我们认为，应当推动计划单列市升级为中央直辖或归位为省辖以更好地融入周边城市群，发挥其在全国和区域经济发展中的引领作用。根据各单列市的实际不同情况，综合考虑管理幅度、竞争制衡状况、资源环境空间制约和发展改革活力方式等多种因素，推动单列市改革，通过合并周边城市转为中央直辖市或转为普通副省级城市以更好融入周边城市群。

　　具设想是将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连升格为直辖市，主要是将深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管，同时通过行政区划的调整，扩大其辖区范围，缓解其资源环境和空间制约。深圳、青岛、大连三市通过适度与周边城市合并，扩大其管辖范围，三市均有经济和财政基础支撑，同时又能更好发挥对区域乃至对全国的辐射作用。将宁波、厦门归回普通副省级城市。就是取消计划单列市设置，将宁波、厦门由单列转变为省直管理，理顺中央和省与宁波和厦门2市的关系，宁波、厦门的城市级别和享有的省级经济管理权限仍保持不变。宁波、厦门回归副省级城市，不会对中央、省、宁波和厦门2市各方造成利益损伤，并且实际操作成本也较低，是一个可行性较高的方案。

　　推进省直管县(市)改革不应“一刀切”

　　中国国土面积广阔，人口总量大，各省、自治区、直辖市自然、社会经济条件相差很大，实施省直管县(市)体制的紧迫性和必要性不尽相同。因此，推行省直管县(市)体制的模式、时机和路径有所不同，不应“一刀切”，而应分类推进。

　　依情况与条件不同，在城市化进程中，县至少有三种出路，一是撤县设市，二是变成市辖区，三是继续保持县本身。一旦看清这一事实，就可以清楚地找到省直管县政策的主要应用对象，找到“分类推进省直管县”中那个至关重要的“类”。由此，省直管县改革推进的方式、出路等困惑各方的问题都将迎刃而解。省直管县改革就是要为农村发展稳定托底。市场经济是把双刃剑，在获得经济效率的同时，势必同时会造就一些相对弱势的地区、产业和人群。相对于城市，农村无疑是弱势的，政府必须要为农村发展托底。这当然是一篇大文章，但在行政改革层面，就表现为省对那些跟不上城市化发展、相对落后、相对贫穷的县进行直接管理。因此，省直管县政策应当锚定在农村发展稳定托底上。

　　修订设市标准，尽快重启撤县改市政策。城市化的过程同时也是部分农村政区转化为城市政区的过程。基于我国城市化的现实情况，应当尽快重启县改市政策，一方面为省直管县政策减负，另一方面对接新的政策出口。我们注意到，民政部冰冻多年撤县设市政策的背后，是对各地竞相争取行政级别、权力、机构、编制等上位的热烈诉求的畏惧与无力阻挡。因此，一旦要重新启动县改市政策，首先要解决的就是设市标准问题。

　　不宜再像1993年那样制订出基于GDP、财政收入等的量化指标。一旦定指标，就免不了下面“做指标”，面对诸多完全符合定量指标、但实质上有水分的改市要求，民政部怎么选择都不会令各方满意。要适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。从过往的经验上看，通过升格为市获得更高的行政级别、更大的权力、更多的资金支持是一些本来不具备设市条件的县采取种种措施“霸王硬上弓”、创造条件升格的主要动因。这一条不改，重启县改市政策，仍然将面临极大的不确定性。

　　测试市县联系度，合理推进县改区。基于区域经济健康发展的考量，对一些在地理位置上邻近中心城市，与其经济、社会等关联度极强的县，其发展方向就不是设市、而应当是改区。市场经济是自动扩展的经济，能自动地将周围的要素、空间等内卷到某种自发的秩序之中，进而获得区域协同、规模发展的巨大效应，这在长三角、珠三角已经看得十分清楚。对此，只能顺应，不能违背，绝不能因一县之私、一人之私，将这些应当同周遭城市协同发展的县也变成市。

　　在我国现行体制下，多一个市，就多一道行政藩篱，就多一道阻隔要素流动的无形之墙。这对于与临近中心城市已事实上融为一体的县而言，有百害而无一利。具体操作上，可通过一系列指标，测试县与邻近市的经济联系强弱程度判别：凡是那些与中心城市空间距离较近、产业联系度高、资金人员信息往来频密的县，其行政建制上的取向都是改区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的逐渐生成。

　　创新跨区域行政体制，促进协同发展

　　改革开放以来，我国已形成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群。20l4年4月国务院发布的《国家新型城镇化规划》，提出要“优化提升东部地区城市群”、“培育发展中西部地区城市群”，在全国建成若干个大小不等的城市群。城市群作为城市化进程的必然产物，正在成为我国新型城镇化建设的重点与发展方向。

　　随着城市群的形成与扩大，同处一个“群”的各个城市之间经济联系、人员往来、要素流动比以往任何时候更加频繁和强烈。与此同时，一系列影响和涉及城市群中各个城市间的若干共同问题开始凸显，如环境、生态、流域问题，区域基础设施建设问题，省区交界地带的贫困县问题，基本公共服务不平等问题，行政区经济问题，等等。这些问题跨越了传统的自然地理界限和原有的行政区划范围，涉及多地、多个行政主体，因此需要超越以某一个地方政府为应对主体的传统思维与体制，努力构建以推进区域协作为目标，多层级、多主体共同参与的跨区域行政体制，大力促进区域协作。

　　1.设立区域委员会

　　相对于调整行政区划，设立区域委员会是一个较为温和且更为可行的办法，适用于推进某一区域的一体化发展。比如当年韩国在推进首都圈整备行动中，就在中央层面专门设立了“首都圈整备委员会”。在我国，以下两种情况下可考虑设立区域委员会，一是像京津冀一体化这样带有显著政府意图的国家战略，二是在涉及多个省级行政区的区域协同之中。区域委员会可有几种设立方式，一是由中央牵头设立，二是由地区合作产生，三还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构，负责协调区域内各地方政府的行动。区域委员会的职责主要是进行长期规划、实施区域政策，可根据需要影响地方政府的实际运作。

　　2.设立专门处理区域公共问题的联合机构

　　对于那些重点集中在一个或几个方面的区域协作，则可考虑设立专司特定问题的某种区域联合机构，比如美国的大都市规划组织(MPO)、温哥华大都市区的区域理事会，都是针对特定区域内特定问题(如交通规划、空气质量控制、水处理、垃圾管理等)成立的特定机构。除章程规定的权责之外，这些特定机构无干预地方政府运作的其他权力，易于为各方接受。在我国目前的区域协作中，大部分问题是可以通过这种方式来谋求解决的，比如区域规划、产业布局、应急处置、流域管理、生态协作、基础设施的互联互通等，当然其中要特别重视设计出有实实在在约束力、能妥善平衡各方利益的行政、财政规则，同时还要有保证实施的相关政策工具等。

　　3.制定有约束力的区城协作规则

　　无论是设立区域委员会、还是某种区域联合机构，关键点之一都在于要有对合作各方形成有明确约束力的相关规则。从国外的经验看，无论是国家合作，还是地方政府之间的合作，通常都有相应的法律约束，比如欧盟各国的合作有欧盟条约、美国有各类州际协议等。在我国，总体而言还不具备出台区域协作相关法律的条件，但可在国务院层面、在各部委的具体管理层面，形成要求各地参与区域协作的相关行政规则，如特定的区域规划、流域管理办法、空气质量控制条例等，如区域内地方政府公然违反这一规制，就应当启动行政问责程序，以对各方形成约束。只有如此，才能抑制区域协作因一方的不合作导致的整体协作破裂的“坏孩子”行径。

　　4.设计推动区域协作的政策工具

　　区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效，关键点之二在于必须要有相应的政策执行工具。从国内外经验来看，主要有两方面：一是按所要解决的区域公共问题的特点，设立由各协作方共同参与的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，分别负责各阶段的执行、检查、评估、改善等，以保证问题的切实解决与长期稳定。二是要有相应的技术分析工具，由于区域公共问题通常具有高度的专业性，如流域水质问题、大气污染问题、基础设施统筹问题，需要专家提供具体的可选方案、成本测算与工作推进程序等，为此需要有专门的技术模型、成本分析、信息分享等技术工具。总之，政策工具是解决复杂的区域问题、设计利益平衡机制的关键所在，这方面需要大力创新和加强。

　　5.设计区域公共财政体制

　　解决区域公共问题的关键点之三是资金。由于区域问题属于“区域”而非全国性问题，相关资金需求不可能全部寄希望于中央政府，更现实的是各方面资金的集合。在此基础上，既要有解决区域公共问题所需资金的成本分摊机制，也要有区域协作所产生利益的分享机制，为此，需要研究相应的区域公共财政体制。区域公共财政体制的要点是，依据要解决的区域公共问题的性质，引入专业人员与技术分析，形成科学合理、各方易于接受的成本分摊和收益共享机制。

　　6.推进政府、市场与社会组织的多元协作

　　区域问题影响的并不只是政府，而是整个区域内的市场主体和社会公众。从国外的经验看，来自公众的意见与公众参与是推进区域公共问题得以提上议事日程、推动相关地方政府密切合作的重要外部动力源。近期我国京津冀地区的一体化进程也表明，如果没有来自市场主体的自愿参与，政府政策推行起来颇有困难。因此，推动区域公共问题的解决要积极听取公众意见，主动形成政府、市场、公众的多元参与机制，方能获得行动“最大公约数”效应。(本报告摘编自国家行政学院课题组承担的课题“优化行政层级与行政区划研究”，课题负责人为国家行政学院经济学部张占斌教授、冯俏彬教授，课题组成员有安森东、水名岳、杨志荣、刘铮、张国化、王瑞军、孙志远、陈家浩等。)

　　来源：《社会科学报》