立法质量不高已成为我国依法治国的瓶颈，应增设各领域立法专门委员会，以改变被动立法的局面。如，为适应大国安全战略的立法需要，可在相关立法机关里增设国家安全委员会。

　　全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成日前在《国家行政学院学报》上撰文称，中国特色社会主义法律体系已形成，但在一些领域仍存在着立法滞后现象。

　　应将全面提升立法质量摆到依法治国首要位置，让国家立法机关承担起主导立法的责任，改变立法机关是“二线”机构的思维定势。

　　现状 立法质量不高表现在四方面

　　现行法律体系的立法质量不高首先表现为立法空白多。

　　如作为七大法律部门之一的社会法部门，社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律都还未制定。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排，2014年才出台一部综合性的行政法规，即《社会救助暂行办法》。

　　其次是不少现行法律缺乏可操作性，相当一部分只有政策宣示与导向功能。如《劳动合同法》《就业促进法》等均明确宣示反对歧视，但现实中就业歧视、性别歧视屡见不鲜，表明许多规定中看不中用。

　　三是行政法规、地方法规与部门规章的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍，揭示出我国现阶段主要还是依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低不仅影响立法的严肃性、权威性、稳定性，而且部门利益、地方利益的痕迹随处可见，更有行政部门通过法规、规章自相授权。

　　四是一些法律的规制过于宽松，使现实生活中违法成本低、守法成本高。

　　例如，环境保护法对致污方的惩治，食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治等都明显乏力，致使一些领域中的违法行为甚至演变到法难责众的地步。

　　此外，法律、法规、规章等重复制定现象普遍化，往往是全国人大及其常委会制定出一部法律后，地方立法机关纷纷跟进，大多数地方性法规是国家立法的简单重复，有的地方法规甚至与国家立法相抵触。

　　修法应坚持立、改、废、释并举

　　郑功成提出，应将全面提升立法质量摆到依法治国首要位置，要让国家立法机关切实承担起主导立法和确保所有立法质量得到全面提升的责任，彻底改变立法机关是“二线”机构的思维定势。

　　将立法事务从行政主导过渡到立法机关主导，摆脱部门立法局限，消除部门利益的痕迹，增进立法中的理性博弈，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。同时，将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标。

　　还应坚持立、改、废、释并举，特别是要改变修法严重滞后现象，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，让法律修订成为新时期立法工作的新常态。

　　将法律解释权收归全国人大

　　郑功成建议，通过修订《立法法》进一步明确国家立法机关的立法主导权及相应程序，包括法律草案的提出与起草、对法规与规章的审查及取缔等。

　　清晰界定中央政府立法权责边界与范围，在全面清理现行法规的条件下，尽可能减少行政法规数量，将行政法规中成熟的规定上升到法律层次，及时废止不合时宜的法规、规章，杜绝部门利益法定化。

　　清晰界定地方立法机关的立法权责边界与范围，在全面清理地方法规的条件下，有效规制和避免重复立法现象，杜绝地方保护主义法律化，切实维护国家法制的统一。

　　明确界定最高人民法院、最高人民检察院的司法解释权，尽可能将法律解释权收归到国家立法机关。

　　增设各领域立法专门委员会

　　目前国家立法机关仅设有9个专门委员会和法工委、预算工委等少数工作机构，编制控制与立法任务不能细分是制约立法质量提升的重要原因。

　　例如，全国人大财经委员会负责联系的政府财经部门多达数十个，与之相关的立法以百计；全国人大内务司法委员会负责联系最高法、最高检及公安部、安全部、监察部、民政部等政府部门，还负责联系工会、妇联、青年团、残联等人民团体。

　　在这样的情形下，国家立法机关专门委员会要担起主导立法职责并监督法律实施，显然力不从心。

　　应适当增加国家立法机关的专门委员会与工作机构，如果专门委员会的数量达到12-15个左右，工作机构达到7-10个，立法力量不足的局面将根本改观。

　　例如，将财经委的经济事务与财税及预算事务分离并分设专门委员会与工作机构，可以让立法机关的财经立法主导权与预算监督权真正落到实处；将司法事务与民政等事务分离并分设相关专门委员会，有利于促进司法公正；为适应大国安全战略立法与相关工作的需要，应当增设国家安全委员会等。

　　文/记者汪红