作为“百湖之市”的武汉，一方面在花巨资治湖，一方面湖泊却在继续遭到侵蚀与破坏。一位环境法教授曾这样形容武汉的毁湖护湖怪圈：当初制定湖泊保护措施走在全国前列，但破坏也走在全国前列，湖泊的锐减恐怕在全国也是史无前例的

　　法治周末记者 王阳

　　发自湖北武汉

　　已过了知命之年的徐红兵，是一个土生土长的武汉人。往日回忆中最快乐的事，莫过于在自家屋后的湖中嬉水，柳荫下垂钓。

　　只不过短短的半个世纪，“百湖之市”的武汉对市民来说，便变得徒有虚名。对于湖泊消失的原因，徐红兵一直都没有找到答案。直到有一天，徐红兵通过信息公开，得知了武汉一起最大填湖案的查处结果后，他似乎明白了其中的一些端倪：最高罚单流于形式，“湖长制”形同虚设，相关问责如同“罚酒三杯”。

　　尽管如此，要说武汉人不重视湖泊保护，恐怕还是没有多少人会相信。2015年春节长假后的第一次市政府常务会就审议通过了《武汉市第三批湖泊“三线一路”保护规划》。从湖北荆门市委书记履新武汉市代市长的万勇自称：“在武汉工作，不重视湖泊就是不称职。”

　　武汉市水务局局长左绍斌告诉法治周末记者，湖泊是全体武汉人民的共同财富，按照武汉市制定的“锁定岸线、全面截污、还湖于民、一湖一景、江湖连通”20字的湖泊保护总体思路，武汉市现已建设环湖亲水绿道300多公里，建成湖泊公园29个，国家、省级湖泊湿地5个，“经过近几年的治理，有的湖泊湖面恢复，有的水质上升，有的湖景初现，治理成效显著”。

　　每两年消失3个湖泊

　　一座城市里怀抱着100多个湖泊，中国唯一，世界少见。因此，武汉也有了“江城”“百湖之市”“梦里水乡”等美誉。

　　曾几何时，武汉的大小湖泊星罗棋布，是这座城市的骄傲。连许多地名，都有一个“湖”字，如杨春湖、金银湖、南太子湖……

　　而在今天，武汉人在为日新月异的城市建设而欣喜时，也为率先成为全国首个被戏言“看海”的城市而忧心。沙湖被填、官桥湖污染、南湖翻塘、东湖水华……各种和湖泊相关的负面新闻，屡屡见诸报端。

　　官方公布的数据显示，武汉城区的湖泊从建国初的127个，已经锐减到38个，平均每两年消失3个湖泊。

　　徐红兵指着最新的武汉市区地图告诉记者，现在汉口火车站的北边，东至姑嫂树路，西至常青路，南至发展大道，北至三环线，就是原来杨汊湖的水域范围。

　　碧水连天，荷叶连连，飞鸟蹁跹，群鱼戏水，这是老武汉人记忆中杨汊湖的美丽图景。但如今，映入路人眼帘的是密集的居民楼，车水马龙的街道，还有熙熙攘攘的人群。昔日的杨汊湖，成了一个带有“湖”字的地名。

　　杨汊湖的“人间蒸发”，仅是武汉这座“百湖之市”城市变迁的一个缩影。过去的近半个世纪，武汉市内所有的湖泊水域面积，均有不同程度的缩减，无一幸免。

　　沙湖，是武汉内环区域内最大的湖泊，曾经有近万亩规模的水域。那时的人站在湖边向远处望，只能看见白茫茫的一片，让人联想到了“海”。上世纪80年代到90年代，由于城市的发展和房地产的开发，遭填占严重的沙湖，日益变少、变小、变脏。法治周末记者的采访车离湖还有几十米距离，污水的臭味就已扑面而来。有媒体调查后发现，沙湖的面积现在已锐减到不足120亩。

　　位于武汉中心城区的东湖，是中国最大的城中湖，但也遭受到了与沙湖相同的命运，20年减少了约1100亩；位于远郊的南湖，一座座楼盘依湖而起，像一堆栅栏把湖围得严严实实；还有偌大的汤逊湖，放眼望去，周边也是高楼林立。

　　范湖，老武汉人耳熟能详的这个地名，现在仅给后人留下关于湖泊的回忆。还有更多的大小湖泊，连名字都没留下，就永远消失在岁月的河流中。

　　伴随着大量湖泊的消失，各种带“湖”字的商品房广告，出现在武汉市的大小城区。

　　法治周末记者查阅往日的报刊，得知在武汉的历史上，有过两次填湖高潮：第一次高潮是上世纪50年代到70年代。彼时的中国，为解决粮食问题，各地争先恐后地“向湖泊要粮”，武汉市也进行了大规模的围湖造田。第二次高潮出现在上世纪90年代后。市政建设和房地产市场的升温，大量的湖域面积被吞噬，武汉所存不多的湖泊自然在劫难逃。

　　华中师范大学教授金伯欣，是我国湖泊与水资源环境研究领域的权威专家，他经过认真调查后认为，武汉湖泊数量减少、面积锐减，既有特殊历史背景下围湖造地、围湖养鱼的“历史之殇”，也有因城市建设需要而填湖占湖的“发展之殇”，更有屡禁不止的违法填湖的“现实之殇”。

　　冠绝全国的湖泊保护法规

　　武汉人认为，湖泊之于武汉，既是城市呼吸之肺，也是城市文化灵魂的根基，更是武汉得以与外界乃至全世界对话的使者。

　　早在1999年，武汉市政府就颁布《武汉市自然山体湖泊保护办法》。

　　据悉，这一政府规章的出台，源于武汉市1998年发生的特大洪水，当时的武汉城区是一片汪洋。遭受此劫后，武汉市的市人大代表、政协委员不约而同地写议案、提案，振臂疾呼：保护湖泊。

　　《武汉市自然山体湖泊保护办法》在一定程度上遏制了填湖行为，但效力有限。2001年11月30日，《武汉市湖泊保护条例》出台，自次年3月1日起施行。资料显示，这是国内第一个城市为保护湖泊制定的地方法规。

　　依据《武汉市湖泊保护条例》，武汉所有湖泊全部列入保护名录，严禁围湖建设、填湖开发等行为。此后，武汉相继出台《湿地自然保护区条例》《湖泊保护条例实施细则》《中心城区湖泊保护规划》《湖泊执法巡查制度》等20多个与保护湖泊相关的地方性法规。“法规之多、体系之全，可以说是冠绝全国。”

　　2012年5月28日，武汉市政府常务会通过《武汉市中心城区湖泊“三线一路”保护规划》，为中心城区40个湖泊划定“保护圈”。

　　2013年10月27日，为了改变过去执法力量分散、执法主体不明等状况，武汉市组建成立了湖泊管理局，作为武汉市水务局所属正处级事业单位，与武汉市水务执法总队是“一套班子，两块牌子”，专门负责保护湖泊、实施湖泊执法。

　　据武汉市湖泊管理局湖泊管理处长王学立介绍，“三线”中的蓝线指的是水域控制线、绿线指的是绿化控制线、灰线指的是建筑控制线。“一路”指的是环湖道路。“三线”划定后，蓝线、绿线内不得任意开发，灰线内的建设要与滨水环境相协调，并且限制无序开发。

　　2015年1月9日，武汉市人大常委会表决通过了新修订的《武汉市湖泊保护条例》。由于这次修订是该条例3次修订中范围最广、力度最大的一次，因此新条例被誉为“最严湖泊保护条例”。

　　前些年，由于武汉一方面在花巨资治湖，一方面湖泊却在继续遭到侵蚀与破坏。一位环境法教授曾这样形容武汉的毁湖护湖怪圈：“当初制定湖泊保护措施走在全国前列，但破坏也走在全国前列，湖泊的锐减恐怕在全国也是史无前例的。”

　　利益驱动下的官填与私填

　　《武汉市湖泊保护条例》明确表示：“除国家重点工程建设项目外，禁止占用(城市湖泊)。”“因特殊原因确需占用湖泊的，应当由建设单位报市水行政主管部门审核并报市人民政府同意后，按规定的审批权限报批。”

　　尽管有法可依，但武汉的违规填湖现象并未止步。

　　2013年8月29日，有媒体以《武汉湖泊“三线”保护规划被指形同虚设》为题，曝光了“曾经的沙湖填占事件还未从人们的记忆中褪去，又传出菱角湖面临变相被毁命运的消息……”

　　法治周末记者就此询问武汉市湖泊管理局湖泊处执法一队负责人程仲义，他告诉记者，媒体报道的菱角湖壹号房地产项目，处于“三线一路”保护规划的绿线以内，“依据职能划分，应由国土规划、园林等部门负责查处”。

　　《武汉市湖泊保护条例》修订不到20天即2015年1月28日，就有媒体爆料，武汉被指耗资近亿元，借清淤之名“填湖为开发商修路”。

　　2015年3月12日，法治周末记者来到武汉市湖泊管理局，见到了湖泊管理处的工作人员邓洁平。他告诉记者，媒体报道的修路事件发生在沙湖，采访的记者在现场看到的湖岸界碑，应该是2012年前设置的。至于是那个部门，我们也没有查清楚。“依据我们水务局为沙湖新设置的湖岸界碑，没有发现有填湖行为。”

　　值得一提的是，有关部门曾组织过一次对西湖、北湖、鲩子湖等11个湖泊填占情况的调查，结果发现被填占的湖面，大部分经过了规划审批。武汉市人大常委会原副主任杨向玲为此十分愤慨：“很多填湖事件是‘官填’，是拿着领导的‘条子’、部门的批文‘合法’填占的！”

　　湖北百思得律师事务所律师陈勇认为，“官填”也好，“私填”也罢，根本原因就是利益驱动。众多房地产商抢着占湖、填湖，是因为房子建在湖边有卖点。

　　“城区拆迁的成本有多大？”一名开发商向法治周末记者坦言，按最新保护条例，未经批准违法填占湖泊者，最高可以处50万元以下罚款。而填湖而建的房屋上市销售后，湖景房因资源稀缺、升值空间大而均价都在万元以上，50万元依然犹如九牛一毛。

　　“湖泊是武汉人的心头肉，现在成了开发商的盘中餐，不良企业的排污池。在武汉，如果没有能力把湖泊管好，就不要在武汉做官。”华中师大教授谭邦和如是说。

　　似乎是为了回应谭邦和的话，武汉市原市长唐良智在一次与政协委员座谈时，就违法填湖这一“老大难”问题坚定地说，“不能再在形式上喊一喊，叫一叫。今年，我们将把违法填占湖泊的行为，提升到公安刑事打击的范围”。

　　亟待完善的“湖长制”

　　“湖长制”是武汉的原创，即湖泊保护行政首长负责制。湖长制诞生后，很快有媒体为之大声叫好，说这“既是一座城市的觉醒，也是顺应民意的重要作为”。武汉市在建立湖长制的同时，不仅将细化行政首长的工作责任，而且将湖泊保护纳入各区的绩效考核体系。

　　据媒体公示的信息，武汉166个湖泊个个都有湖长，其中中心城区的40个湖泊为辖区区长担任总湖长。

　　“要用铁的精神、铁的纪律、铁的手腕推进湖泊治理，凡湖泊受污或整治不力者，‘湖长’将受到行政处罚，甚至调离岗位。”武汉市相关领导的豪言壮语言犹在耳，媒体便曝光了江夏经济开发区大桥新区办事处(下称大桥办事处)的企业总部建设项目，在汤逊湖进行场平工程施工。

　　武汉市水务局调查得知，大桥办事处涉及填湖30亩，相当于3个标准足球场面积。法治周末记者在汤逊湖边看到，一块蓝底白字的“保护湖泊，人人有责”的宣传牌，就矗立在案发不远的地方。

　　啼笑皆非的是，用肉眼都能分清的填湖，汤逊湖的总湖长、江夏区区长胡亚波在武汉的电视问政中，居然说“事先不知情，是看到新闻后才知道”。

　　2013年6月20日，武汉市水务局对大桥办事处“顶格”处以50万元罚款，引来全国舆论一片赞许。然而，武汉市水务局一名李姓工作人员告诉记者，大桥办事处的50万元罚款已缴纳，交到了江夏区财政局。

　　徐红兵认为，大桥办事处的50万元罚款来源于江夏区财政局，现在罚款又交到了江夏区财政局，“这种做法，连左口袋换到右口袋都不是，就相当于从自己的口袋拿出来，又放回到自己的口袋”。

　　徐红兵还告诉记者，恢复湖泊原状的清理工作由江夏区城投公司出资，回挖成本约为80万至100万元。“江夏区城投公司是国有企业，近百万元的损失全部由国家埋单，没有一个责任人为此承担一分钱。”

　　2013年8月4日，徐红兵以武汉市民身份申请信息公开后，获知了武汉最大填湖案件中，有肖某、徐某、雷某、张某等多名干部被追责。

　　“纪委监察部门在通报查处填占汤逊湖违纪违法案件时，连追责的责任人名字都不敢对外公开，不知道他们到底害怕什么？”徐红兵不解。

　　2013年12月17日，在填湖案件中毛发无损的江夏区“总湖长”胡亚波，从江夏区区长升任新洲区区委书记。记者试图在武汉市湖泊管理局查阅江夏区与武汉市政府签订的《湖泊保护责任书》，但被以“需经上级领导批准为由”而婉拒。

　　任重道远的湖泊保护

　　“166个湖泊，湖泊面积一寸也不能缩小！”危机之下，保护湖泊在武汉已渐成共识。

　　早在2005年，武汉市就提出，为中心城区的40个湖泊划定保护水域“蓝线”，沿湖设立界桩。

　　2013年，武汉市出炉全国首份湖泊地图——《武汉市湖泊分布图》，166个湖泊首次在地图上全部就位，被永久锁定。这是一张摸清家底的工作地图，一张接受市民监督、不留退路的保护地图，一张让市民了解百湖之市的普及地图。

　　2014年4月，武汉市政府确定：除了中心城区40个湖泊划定“三线一路”外，新城区126个湖泊也要实施“三线一路”保护规划。目前新城区首批23个湖泊“三线一路”已划定。166个湖泊蓝线共锁定全市湖泊面积867平方公里，相比2005年全市水资源普查确定的779平方公里，增加了88平方公里，约相当于3个东湖的面积。

　　武汉市湖泊管理局副局长祝九胜告诉记者，以往涉湖的建设项目，由于水务局没有规划审批权，即使贴着水岸建，只也有等项目围湖而起再去执法。“武汉市政府明确规定，2013年起，涉湖项目规划前需先征求水务局意见，否则不能审批。”

　　据祝九胜介绍，在武汉市湖泊保护进程中，民间力量功不可没。武汉“爱我百湖”志愿者组织成立几年时间里，参加“爱我百湖”的志愿者多达上万人。在过去的4年里，这个组织曾成功制止了塔子湖、龙阳湖、沙湖等湖泊的违规行为。

　　“如果把城市和湖泊比作一对恋人，那么现在武汉的湖泊保护到了全城热恋的阶段了。”武汉市水务局政策法规处副处长高山说。

　　“爱我百湖”十佳志愿者柯志强曾在2010年发现喻家湖有个9米宽的超级排污口，汇聚周边学校、单位、社区的大量废水直排入湖。上报后，该排污口进入处置阶段，最终在2004年截污成功。

　　“水质的改善是一个漫长的过程，急不得。”武汉市水务局水资源处处长黄天荣说，武汉正在进行湖泊水网连通建设，打造健康的水生态系统，效果会慢慢展现。但指望着在短时间内看到根本性的成效，或者想一蹴而就，都是不科学的。

　　“全社会都要像爱护自己的眼睛一样爱护湖泊。”武汉新市长万勇说对湖泊保护立下了几条“硬约束”：湖泊纳污必须零增长，对已污染的湖泊，各区必须制定逐年计划，一个个修复治理；湖泊周边不能有农业面源污染；严禁围栏投肥养鱼；如果填湖一律绳之以法。