PM2.5要降到35以下 中国经济得做怎样的改变？

　　【写在前面】

　　12月4日，雾霾再次笼罩中国多个地区，北京地区多个监测站点的PM2.5浓度出现了“爆表”，几度超过500微克/立方米。近年来，每隔一段时间就会出现大范围雾霾。其实，早在2013年初，环保部就曾提出要制定中长期达标计划，力争到2030年前全国所有城市达到空气质量二级标准，即PM2.5的年平均值不高于35微克/立方米。

2016年12月4日，河北石家庄迎来严重雾霾天气。澎湃新闻记者 谢匡时 图

　　想要达到上述目标，需要各方面匹配怎样的政策？如果达到上述目标，对中国的经济又会有怎样的影响？上述一系列相关的问题，各界学者和专家均做过相关研究。2013年4月，时任德意志银行大中华区首席经济学家、博源基金会学术委员的马骏，和时任德意志银行策略组和新能源行业研究员的施娱和佟江桥撰写了一篇名为《政策要大变，才能将PM2.5降到30》的报告。该报告是博源基金会支持的《如何将 PM2.5降至安全水平》研究课题的初步研究成果，发表在博源基金会的内刊《中国经济观察》2013年特刊第4期上。

　　该报告指出，为了实现2030年的PM2.5减排目标，应该大幅改变相关政策，采用如下一组新的行业发展和环保政策目标：

　　大幅降低煤炭消费增速，使中国煤炭消费量在2016年见顶，在2017-2030年间将煤炭消费量减少22%；

　　通过使用各种煤炭清洁技术，使每吨煤炭消费的污染排放在未来降低约70%；

　　通过实行严格的燃油和汽车排放标准及提高燃油效率，使每辆汽车平均污染排放降低约80%；

　　将清洁能源占一次能源消费的比重从当时的13%大幅提高到2020年的27%和2030年的46%；

　　将2030年乘用车保有量控制在2.5亿辆；

　　大幅提高铁路和地铁的规划里程，部分替代高污染的公路运输等。

　　而要实现以上提出的大幅度结构调整和增长模式的变化，必须实行一系列更加强硬的改革措施，尤其是财税政策改革。该报告中建议的财税措施包括：

　　在几年之内将煤炭资源税的税率提高5至9倍；

　　将对SO2和NOx等排放物征收的环境税费标准提高1至2倍；

　　在主要城市实行汽车牌照拍卖制度以将乘用车保有量的年增速在几年内降到个位数等。

　　报告称，其实上述政策组合对总体经济增长的影响有限，仍然与今后GDP年均增长6.8%的目标相吻合。同时，报告也指出，通过计算一般均衡模型的模拟表明，这些变化对CPI的最终影响为每年推动CPI增长约为0.1%，这是完全可以承受的。

　　如今，距该报告发布已过去三年多。现在重温该报告，其中所指出的问题仍在发生，报告中的一些政策也仍不过时。全文共71页，澎湃新闻（www.thepaper.cn）选取报告中的摘要和引言部分以飨读者。

摘要

　　为了使空气质量达到安全水平，我国政府必需大幅改变现行的能源、汽车、环境、税收、政府补贴与公共交通等政策。

　　世界卫生组织规定的年均PM2.5浓度第二阶段过渡目标为25微克/立方米，而我国主要城市的PM2.5水平经常超过该标准几倍。今年（编注：2013年）1月中旬，北京更录得接近1000的PM2.5指数瞬时值。空气污染导致了对人民健康的严重威胁，使公众迫切要求政府采取强有力的措施治理污染。最近（编注：2013年初），环保部已经宣布，力争在2030年前全国所有城市达到空气质量二级标准，其中包括将所有城市的PM2.5的年均值降到35。我们的研究发现，由于各城市的污染程度明显不同，如果要将大多数城市的PM2.5的年均值都降到35，这些城市的平均PM2.5至少要降到30。

　　我们建立了第一个用于模拟行业政策与公共政策对PM2.5影响的定量模型。基于该模型，我们发现，如果目前（编注：2013年）的煤炭、汽车、资源税、环保税费、公共交通政策不改变的话，是无法达到2030年将全国城市平均PM2.5降到30的目标的。这是因为，目前（编注：2013年）许多行业政策和财税政策是与国家的环境容量和减排目标相矛盾的。这些政策如果继续下去，不但无法达到减排目标，甚至还会继续加剧空气污染。

PM2.5治理模型的框架。图片来源于马骏等人的报告

　　我们所建立的定量模型的一个主要目标，就是保证所模拟的各行业政策与PM2.5减排目标的一致性。在进行了一系列的定量模拟分析之后，我们建议，为了实现2030年的PM2.5减排目标，应该大幅改变目前政策，采用如下一组新的行业发展和环保政策目标：

　　1.大幅降低未来4年的煤炭消费增速，使我国的煤炭消费量在2016年见顶(而目前业界对这一时点的平均预期是2025年左右)，在2017-2030年间将煤炭消费量减少22%；

　　2.通过使用各种煤炭清洁技术，使每吨煤炭消费的污染排放在未来18年中降低约70%；

　　3.通过实行严格的燃油和汽车排放标准及提高燃油效率，使每辆汽车平均污染排放降低约80%；

　　4.将清洁能源(天然气、核电、水电、风电及太阳能)占一次能源消费的比重从目前的13%大幅提高到2020年的27%和2030年的46%；

　　5.将2030年乘用车保有量控制在2.5亿辆(而目前的“专家”预测为4亿辆左右)，使乘用车保有量的增速从过去5年的年均20%大幅削减至今后18年的年均6%；

　　6.大幅提高铁路和地铁的规划里程，部分替代高污染的公路运输。建议在未来8年中，将铁路总里程提高约60%，将地铁总里程提高4倍；并在2020至2030年间，进一步将铁路里程提高约60%，将地铁里程提高约230%。

　　要实现以上提出的大幅度结构调整和增长模式的变化，必须实行一系列更加强硬的改革措施，尤其是财税政策改革。我们建议的财税措施包括在几年之内将煤炭资源税的税率提高5至9倍，将对SO2和NOx等排放物征收的环境税费标准提高1至2倍，在主要城市实行汽车牌照拍卖制度以将乘用车保有量的年增速在几年内降到单位数，将对新能源的财政补贴占财政支出比重提高一倍，加速淘汰不符合国家排放标准的老旧车辆，在北方城市推广集中供暖模式，将新批准的火电发电厂设置在中西部人口密度较小的地区，推广节能汽车和工业建筑业中的节能科技，在建筑业施工中实行更严格粉尘控制标准等。

　　本文还研究了我们提出的政策组合对行业、经济增长、财政赤字、通胀的影响。结论是，如果实行这些措施，与基准情景(不改革情景)相比，煤炭和汽车行业的增长率将明显减速，但天然气、核电、风电、铁路、地铁建设和有关装备业的增长将明显提高。这个政策组合因此对总体经济增长的影响有限，仍然与今后18年内GDP年均增长6.8%的目标相吻合。换句话说，在保持可接受的经济增长率的前提下，可以通过上述政策组合明显改善经济结构和环境的可持续性。

　　对财政来说，我们提出的提高煤炭资源税税率、提高对排放物征收的环境税费标准、在主要城市实行汽车牌照拍卖制度等措施将带来更多的财政收入，这些新增收入足以满足财政对清洁能源补贴的增加。因此，上述改革不会增加财政赤字。对消费者来说，如果实行我们提出的改革措施，煤炭、电力、天然气、汽油、汽车等价格将有所上升。但是，我们用可计算一般均衡模型的模拟表明，这些价格变化对CPI的最终影响为每年0.1%左右，是完全可以承受的。

对GDP的影响。 图片来源马骏等人的报告

　　要推行我们所设想的政策变化，肯定会面临多方面的阻力。这些阻力主要不是来自于技术层面，而是来自于许多部门、地区、企业和消费者的既得利益。要确保PM2.5能够在2030年达标，最高决策者须亲自牵头、协调，乃至迫使有关部门接受大幅调整后的行业目标和相关政策变化。只有这样，我国城市百姓才有望在18年后生活在清洁的空气之中。

　　引言：改变与PM减排目标相矛盾的现行政策

　　2013年1月份以来，全国许多城市出现了极其严重的PM2.5污染，公众对由此带来的健康的威胁也日益关注，要求政府采取有力治理措施的呼声此起彼伏。如何有效地控制和治理环境污染已经成为新政府面临的最大挑战之一。1月24日，环保部部长宣布，力争在2030年前全国所有城市达到空气质量二级标准，其中包括将PM2.5的年均值降到35。我们的研究发现，由于各城市的污染程度明显不同，如果要将大多数城市的PM2.5的年均值都降到35，这些城市的平均PM2.5至少要降到30。

　　在PM2.5高企的（编注：2013年）一月份，一些地方政府采取了强迫污染工厂和建筑工地停工、减少30%的公车使用、鼓励市民少燃放烟花等措施。这些措施可临时缓解污染，但无法达到长期的、可持续的效果。最近，许多政府部门和专家学者已经提出了提高油品质量、控制汽车排放、加大执行污染排放标准的力度等建议。但是，这些措施和建议的效果都没有被纳入一个总体定量框架中进行分析。谁也说不清，如果采取了所有这些措施，城市平均的PM2.5真的能降到30吗?是否还有许多没有想到的因素会加大PM2.5的排放?

　　我们认为，零敲碎打地推出各种减排政策的风险是这些政策的总和未必能够达到目标，其效果还可能被与之相矛盾的其他行业和财税政策所抵消。PM2.5减排必须要有“顶层设计”，而该设计的关键在于建立主要政策和行业发展趋势对PM2.5影响的量化关系。但迄今为止，我们还没有听说哪个部门在做这项工作。

　　本研究建立了第一个用于模拟行业政策与公共政策对PM2.5影响的定量模型，用该模型评估了目前的煤炭、汽车产业趋势和交通运输规划与PM2.5减排目标的不可兼容性，并在进行定量模拟的基础上，提出了一组与减排目标一致的新的行业发展和环保政策目标，以及实现这些新目标所要求的一系列重大改革。

　　一、当前许多政策与PM减排目标不可兼容

　　我们的研究发现，如果继续实行目前（编注：2013年）的能源、交通、环境和相关财税政策，空气质量将无法在2030年前达标。可以通过以下四个例子来说明，目前的煤炭消费趋势、汽车保有量增长趋势、地铁和铁路建设的规划，以及现行的环保税费政策都是与减排目标相矛盾的：

　　1.煤炭消费增速太快。燃煤的污染排放是PM2.5的第一大来源。但是，在目前（编注：2013年）的对煤炭“过于友善”(包括煤炭资源税极低、烧煤污染排放收费标准非常低)的政策体系下，煤炭消费的增长多年来一直超过预期和规划，煤炭占总能源消耗的比例从三十五年前的70%到现在几乎没有下降。即使其年均增长率从过去五年的8%下降到未来十年的4%，我国的年煤炭消费量依然会从现在的38亿吨左右增长到2022年的56亿吨。虽然现有的规划是将2015年的煤炭消费控制在39亿吨，但是煤炭行业分析员普遍预计2013年我国煤炭的消费量就会超过这个数字，并且预期今年煤炭占全部能源消费的比重还要继续上升。这表明现有政策难以有效降低煤炭消费的增长步伐，规划中的煤炭占总能源消费比重的下降在没有大力度的政策配套的情况下是无法实现的。

　　2.乘用车消费增速太快。汽车尾气排放是PM2.5的第二大来源。（编注：2013年的）过去五年，乘用车的保有量提高了1.5倍，年均增长20%。在污染最严重地区之一的北京，每千人乘用车保有量已经达到190辆，远超新加坡的110辆。基于目前（编注：2013年）的事实上鼓励汽车发展的行业政策(如多数城市不采用汽车牌照拍卖制度，汽油价格低于国际水平)和趋势，一些行业专家的预测是我国的乘用车数量将从目前的9千万辆增加到2030年的3.5亿到4亿辆，年均增长8%左右。他们的论据是，即使到了4亿辆，我国每千人乘用车保有量还只有28%，远低于欧洲的40-50%和美国的63%。另外，政府在城镇化的战略中强调发展中小城市和控制大城市，但由于中小城市一般不会有密集的公共交通体系(例如地铁)，这种以发展中小城市为主的城镇化战略将在事实上继续鼓励汽车消费的高速增长。

　　3.铁路和地铁规划增速太慢。对同一单位运输量，地铁和铁路交通的PM排放量不到公路交通排放量的十分之一。发展铁路和地铁为主的公共交通本应是控制空气污染的重要措施。政府目前（编注：2013年）的规划是，铁路总里程从2011年的9万公里增加到2015年的12万公里，按此趋势专家估计到2020年约为14万公里；政府规划中的地铁总长度将从目前的2千公里增加到2020年的7千公里。这些增长目标虽然看上去非常显著，但实际上，根据我们的计算，这些规划的增速太低因而对PM2.5减排将是“负贡献”。我们估计，目前（编注：2013年）铁路和地铁的发展目标和趋势意味着未来8年内铁路和地铁运输量的年均增长不足4%，远低于全国交通运输总量6.1%的年均增长预期。如果这个铁路与地铁低速增长的情况延续下去，乘用车的数量必须保持年平均8%的增长率，在2030年其总量将达到3.6亿辆，是目前水平的4倍。

　　4.对污染排放征收的环境税费太低。目前（编注：2013年），与安装减排设备相比，排污费要便宜很多，因此许多企业更愿意支付排污罚款，而不努力减排。比如，我国对二氧化硫征收的排污费远低于发达国家，甚至不到北欧国家的十分之一。这种政策事实上鼓励了更多的污染排放。

　　如果上述政策不变，在未来10到20年内，我国的煤炭消费可能再增加50%，而乘用车数量可能增加300%。假设单位煤耗和单位汽车的排放不变，那么我国的空气质量将进一步恶化80%。当然，政府将对火力发电和工业用煤执行更严格的排放标准，并将提高燃油品质、汽车排放标准和燃油效率等。但是，本研究的计算表明，在煤炭消费总量再增长50%、乘用车数量再增长300%的条件下，即使在采用(脱硫、脱硝等)清洁煤炭技术、提高油品质量、提高汽车排放标准、提高燃油效率方面尽了最大努力，2030年我国年城市平均PM2.5水平依然会高达45左右。

　　总之，如果不改变导致目前（编注：2013年）煤炭、汽车消费增长和排放过度的各种政策和体制，那么即使全力提高排放标准和环保技术，我国的空气质量也难以在2030年达到安全水平。也就是说，如果要想让PM2.5降到安全水平，必须在能源消费结构、交通运输结构和财税政策等方面做出重大改变。

　　二、必须对政策效果进行量化分析

　　前文所提到的能源、汽车、交通等政策与环保目标之间的矛盾，正是长期以来空气污染难以得到控制的一个根本原因。而这些政策和环保目标之间的矛盾，又反映了许多决策机制问题。首先，由于过去公众对空气污染的健康危害还没有充分的认识，政治压力不足，导致政策在顶层设计时对污染问题的重视程度不够。其次，在操作层面，政府的总体规划往往基于各个行业自己提出的规划(而行业规划则侧重于保护行业自身利益)，没有能够从全局角度考虑环境的容量或承受能力。第三，在政策研究方面，没有能对各项行业政策对环境的影响和减排政策的效果进行量化，没有将减排的目标具体分解到行业发展的指标(例如分别对应到煤炭、汽车、新能源、清洁能源技术、公共交通体系等行业)中去。目前（编注：2013年）我们所看到的关于治理空气污染的多数建议还都是零零散散的、无法量化效果的措施。

　　本研究希望弥补这方面的空白。我们建立了一个“PM2.5减排模型”，并据此模拟不同的政策措施对空气污染治理的效果。我们在量化分析的基础上提出，为了达到空气污染的治理目标，能源、交通、环境、财税政策应该作出的一系列重大政策调整。以下是对分析结果的简要归纳：

　　1.总体政策目标是将全国城市平均PM2.5从近年的65降低到2030年的30。我们将该总体目标细分到具体的污染源的减排。假设全部减排量为100%，建议分布如下：

　　19%的来自于煤炭消费的减少；

　　42%的来自于煤炭行业清洁技术的使用；

　　19%的来自于交通运输行业的减排；

　　11%来自于工业和建筑业(非燃煤)方面的减排；

　　8%来自于其它。

　　2.为了实现降低燃煤排放的目标，除了运用清洁煤炭技术之外，还必须大幅度改善能源结构。这意味着我国必须在未来几年内明显降低煤炭消费的增长速度，并且从2017年起开始削减煤炭的绝对消费量。与此同时，对天然气、核能、水电、风能和太阳能等清洁能源的政策激励也需要明显加大力度。

　　3.为了实现汽车尾气减排目标，除了大幅降低单位车辆的排放之外，还必须大力控制汽车保有量的增长，并且在未来二十年中大幅提高对地铁和铁路的投资。我们建议在2013-2020年间，将铁路和地铁的总长度分别提高60%和300%，并在2020-2030年间进一步提高60%和230%。如此，乘用车消费量的增速就有条件明显放缓。

　　除此之外，我们在本研究中还讨论了许多其他必要的配套政策措施。其中包括：加大环境税和资源税的改革力度，实行更严格的二氧化硫(SO2)、氮氧化合物(NOx)排放标准和收费(税)标准，加大对新能源的补贴力度，推行汽车牌照拍卖制度，让火力电厂向人口密度较低的中西部转移，进一步提高能源使用效率，对建筑工地实施更严格的扬尘控制措施，提高绿化水平等等。

(责任编辑：郭彪 UN832)
2016-12-04 20:54:12
澎湃新闻