中国国务院日前印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。记者近日在多地采访发现，除了进城农村转移人口，一些城市还把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上，展开浑身解数“抢人”。专家指出，规划、土地、人口三者紧密联系，规划新区“画大饼”，规划人口盲目求大，直接的影响就是房地产过度开发，去库存艰难。

　　各地新城纷纷“抢人”

　　近日，中国国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，对一些中小城镇来说，这个消息成为极大利好。

　　国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示，据不完全统计，截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量3500多个。研究显示，中国的新城新区发展，普遍面临着规划上过度超前、定位上同质化、过度依赖房地产拉动等突出问题。

　　“城镇化不仅仅是土地的城镇化，盲目求大的新城规划严重脱离实际。”国家行政学院教授汪玉凯表示，中国人口的生育高峰已经过去，即便全面放开二胎，人口增速不会出现大幅上涨，城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素，预期到2020年城镇落户的农业转移人口占进城农村人口的1/3左右，“规划3500多个新城新区，谁来住？人从哪里来？”

　　除了进城农村转移人口，一些城市也把人口引进目标聚焦在区域和城市间人口流动上。西部、西南部几个地市规划部门负责人在接受记者采访时表示，其工作一项重要的任务就是抢人。

　　中国区域科学研究会理事长、南开大学教授郝寿义等受访专家指出，城市人口规模差别化调控的信号已经明确，特大城市严控人口规模，中小城市加快放开落户制度。随着特大城市人口“溢出”，对于数量众多的小城镇、小城市，可能会迎来承接一部分大城市转移人口的利好。

　　然而，现实中担当集聚人口重任的中小城市却处于难以承受之重的尴尬。近期出版的《国家新型城镇化报告2015》显示，中国农民工流向地市级以上的占70%以上，而流向小城镇的不到10%。

　　广西北海市中心城区常住人口估算在70万以上，根据规划到2030年中心城区要达到145万人。“最大的困难是人从哪里来”。北海市建设部门有关负责人说，北海2015年人口增长率超过1.5%，尽管当地放宽了落户限制，加快农业转移人口市民化，但去年落户人数仅为6749人。

　　事实上，一些地方不仅面临引进人口难，还处于人口净流出的“失血”状态。福建省沙县建设局相关负责人介绍，按照规划到2030年沙县城关人口要达到29万人。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业，人口不净流出就不错了。”

　　在中山大学城市与区域研究中心教授许学强看来，随着特大城市控制人口规模以及经济发达地区产业转型升级，人口出现由大城市向中小城市流动的迹象。但要抢人，需要硬实力：很多中小城镇城镇化和产业化脱节，没有产业就没就业，再加之公共服务供给不足，致使中小城镇难以发展起来。

　　直接影响楼市去库存

　　一些受访专家指出，规划、土地、人口三者紧密联系，规划新区“画大饼”，规划人口盲目求大，直接的影响就是房地产过度开发，去库存艰难。

　　记者发现，西南某省会城市一个新区，通过划拨方式取得土地的项目占总用地比例高达52.33%；而通过招拍挂出让方式的土地仅占47.67%，招拍挂土地中，住宅又高达74.63%，商业服务业设施项目只占15.53%，工业项目只有5.24%。

　　专家指出，这类行政造城的结果就是，功能单一，很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，不能提供稳定的就业岗位来促进吸引人口的聚集。中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员蔡翼飞等指出，以规定地、以供定需的拍脑袋规划，不按照市场和现实需求，将导致土地利用粗放低效。

　　近日公布的《国土资源“十三五”规划纲要》显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，城镇建设用地增长速度约为同期城镇人口增加幅度的180%，地均GDP仅相当于欧美两成多一点，粗放利用形势严峻。

　　而部分地区“空城”“睡城”现象加剧，也让去库存难上加难。中原地产首席市场分析师张大伟分析，目前一些三四线城市的新城发展过多偏重于住宅这一单一模块，过度的新城规划也意味着房地产市场又要大发展，无疑将进一步增加难以消化的商品房库存。

　　据记者不完全梳理，为鼓励农民工进城购房，已经有超过50个城市发布了专门针对农民工进城购房的补贴优惠政策，其中主要为三四线城市。

　　记者近日在沙县县城看到，在城区新区，数十个楼盘正在促销，映入眼帘的是各种地产广告。即使一些售出的房子，居住率也并不高。“为了去库存，沙县从2014年就停止住宅用地的供应”。据该县建设局罗积清总工程师介绍，目前沙县楼市均价在每平方米四五千元，相对于高峰期房价已接近“腰斩”，房地产商多是保本甚至亏本甩卖。

　　在广西北部湾区域的防城港市，截至2016年5月，该市新建住宅存量276.95万平方米，按前36个月的月平均销售面积12.5万平方米计算，去化周期约22个月；再如三区一县的北海市，城区常住人口不到60万，但目前房地产总库存量超400万平方米，远远超过本地常住人口的改善型需求。

　　此外，中小城市既要去库存，又要保证房地产固定投资不减，陷入两难困境。防城港市一些官员介绍，广西今年给防城港房地产行业下达的投资任务是75亿元，预计全市将新增300万平方米，处于“旧账还不上，又要添新账”的境地。

　　“新城新区规划的激进，背后是地方政府对土地指标的狂热追求。”华南城市规划学会会长、暨南大学管理学院教授胡刚表示，每多一个人进入城镇化序列，与此对应的人均建设用地指标就多一些。例如，按照目前人均城市建设用地100平方米计算，20万人口和40万人口的土地指标差别很大，后者潜在的土地出让收益就更多，根由还是土地财政在作怪。

　　规划泡沫需降温

　　受访专家表示，过度超前的新城新区规划会给土地供应、城市发展带来一系列负面影响。

　　北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚认为，新型城镇化的新突破应主要靠市场机制而不是政府主导。靠政府的行政手段增加中小城市数量会造成严重的资源“空间错配”。人口之所以不向大都市之外的中小城市集聚，是因为那里没有多少工作机会；要为那些城市创造工作机会就要进行新的投资，而这有可能造成新的产能过剩；而在那些中小城市进行过大规模的城市基础设施建设，由于人口流出或零增长会造成基础设施服务能力的空置。

　　蔡翼飞等专家建议，从人的角度出发合理制定规划，确定城市开发边界。胡刚等人指出，国家可以在城市规划的上一层次，在区域和省一级对发展方向、人口规划给予控制，为下面提供参考，探索由上而下和由下而上相结合，而不是完全从下到上越做越大。

　　一些受访基层干部表示，在规划修订方面，也要及时根据实际情况适时对规划进行适度调整，统筹好“一张蓝图干到底”和城市实际发展需要，注重规划的延续性和科学性。“我们2008年曾制定了一个发展规划，经过几年发展以后，发现规划中城市居住用地的比例太高，随后就调整规划，优化城市发展结构。”北海市规划局相关负责人说。

　　辽宁社会科学院副院长梁启东说，要解决中国城镇化的泡沫问题，克制大规模造城运动，必须树立理性的政绩导向，明确科学的城镇化方向，创新地方官员的考核机制。这些将是解决问题的根本所在。

　　“提高城镇化率，并不是简单的要人进城购房，满足了人的生活、工作需求，人自然会留下来。”许学强表示，对于中小城市来说，既要不断完善教育、医疗等公共服务，也要提高产业支撑能力，提高就业水平和城市宜居环境，让人愿意留、留得下。

责任编辑：瞿崑 SN117