2016年，在“十三五”开局之年，中央再发一号文件关注“三农”问题。这是改革开放以来指导“三农”工作的第18份中央一号文件(下称“文件”)，文件题为《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。

　　文件指出，把坚持农民主体地位、增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，用发展新理念破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全资源节约、环境友好的农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

　　中央对“三农”问题历来高度重视，上一届政府将之置于“全党工作重中之重”的地位，本届政府亦然。对“三农”工作，习近平总书记在2015年中央农村工作会议指示中强调，重农固本，是安民之基。“十三五”时期，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

　　农业部农村经济研究中心主任、研究员宋洪远向《第一财经日报》记者表示，文件首先再次释放了中央高度重视“三农”问题的信号;其次农业生产、粮食产量、农民收入等方面都将继续向好;此外，今后政策执行机制也将进一步完善，从而提升政策效率，提高政策的有效性和针对性。

　　如何解决“多的还是多，没有的还是没有”

　　文件提到，当前，我国农业农村发展环境发生重大变化，既面临诸多有利条件，又必须加快破解各种难题。这些难题主要来自于三个方面。

　　一是，在经济发展新常态背景下，如何促进农民收入稳定较快增长，加快缩小城乡差距;二是，在资源环境约束趋紧背景下，如何加快转变农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，实现绿色发展和资源永续利用;三是，在受国际农产品市场影响加深背景下，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力，赢得参与国际市场竞争的主动权。

　　宋洪远表示，上述三个难题已经成为我国农业农村发展必须完成和破解的历史任务和现实难题。要破解这些难题，必须树立农业工作的短板意识，从供给侧进行结构性改革。

　　之所以高度强调推进农业供给侧结构性改革，在于中国目前出现了“结构性短缺和过剩并存”的情况。就如国务院发展研究中心研究员程国强所言，“多的还是多，没有的还是没有”。类似玉米结构性过剩、大豆结构性短缺;小麦强筋麦和弱筋麦国内生产不出来，中筋麦又多了;南方籼稻多了，却还在增产。

　　粮食“十二连增”与粮食进口量屡创历史新高并存也是结构性改革的重要原因。在日前举办的“清华三农论坛”上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文称，这显示了国产粮食供给和市场需求的不匹配，“现有国产供给中，有1000亿斤是无效供给”。

　　宋洪远说，推进农业供给侧结构性改革既有宏观背景，也有农业自身问题。从宏观考虑，进入新常态以来，中国的宏观调控机制，要在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端;从农业自身角度考虑，农业自身发展的失衡问题，需要推进供给侧的结构性改革。

　　问题突出表现在，现有的农产品供给不能很好地适应消费需求的变化，无论是数量还是品质都有结构性失衡的问题。反过来，正因为供给结构的失衡，不仅不能为消费者提供有效供给，还给资源环境带来了很大的压力。

　　宋洪远表示，农业的结构性产能过剩跟工业一样，都是以透支生态环境为代价，很多产能都是不可持续的。那么该如何推进供给侧结构性改革呢?实质就是围绕农产品的消费需求来安排生产，只有这样才能使农产品的供给数量得到满足、农产品的品种质量更加契合消费者需求。改革的核心是提高农业供给体系质量和效率，也是符合现代化农业本质要求的。

　　宋洪远认为，在这一改革过程中，政府要从各地实际出发，通过规划因地制宜地去指导，但是更要发挥市场的决定性作用，地方发挥比较优势，根据市场需求来生产，提高农业竞争力，避免市场出现大的波动。

　　调减玉米种植面积背后的深意

　　既然农业存在“无效供给”，就势必要求优化农业生产结构和区域布局。文件要求，在确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益。值得关注的是，文件提出，启动实施种植业结构调整规划，稳定水稻和小麦生产，适当调减非优势区玉米种植面积。

　　调减玉米种植面积，其实是针对当前粮食矛盾最突出的问题。

　　自2008年启动旨在保护农民利益、提高农民收入的玉米临时收储制度以来，中国出现了两个“前所未有”。2015年10月8日，国家粮食局发布《关于切实做好2015年秋粮收购和秋季安全储粮工作并开展专项检查》的通知称，目前我国粮食库存达到新高，各类粮油仓储企业储存的粮食数量之大前所未有，储存在露天和简易存储设施中的国家政策性粮食数量之多也前所未有。

　　在这样的背景下，继续沿用过去提高最低收购价、临储收储政策的方式来提高农民收入，一是新常态背景下财税收入增速下滑，执行政策所需要的巨额财政压力越来越大，二是临储库存压力也越来越大。这使得政策执行的现实可操作性越来越难，代价也将越来越高，必将难以为继。

　　2015年中央农村工作会议提到，农业领域面临“去库存、降成本、补短板”的任务，会议的基调是“要高度重视”，并分别给出对策。“调减”玉米种植面积就是去库存的举措之一。去年12月末，全国种植业结构调整工作会议提到，我国5年内拟调减玉米种植面积5000万亩，主要在于“玉米出现阶段性供大于求”。

　　“粮食作物要巩固提升优势区，适当调减非优势区。” 农业部副部长余欣荣介绍说，重点是调减东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区及西南石漠化区等“镰刀弯”地区的玉米种植面积。到2020年，调减5000万亩，其中2016年力争调减1000万亩。调减出的耕地将根据市场需求和农牧发展需要，因地制宜地发展青贮玉米、饲草、杂粮杂豆等作物。

　　认识到多年以来的连增对农业生产能力的透支，文件要求加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展。其中包括，加强农业资源保护和高效利用，加强农业生态保护和修复。

　　国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆对《第一财经日报》表示，调减、轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，会影响到粮食的一些产量，但这些举措是让农业边际无效产能退出，最终是为了推动农业的可持续发展。

　　基于粮食进口屡创历史新高的现实，又由于国内农业生产成本高企的原因，文件提到，要统筹用好国际国内两个市场、两种资源。在确保口粮绝对安全，利用国际资源和市场，也有优化国内农业结构，缓解资源环境压力的益处。最终的目标是“实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一。”