中财办杨伟民：去产能不会出现大规模下岗

　　12月26日，在中国国际经济交流中心主办的“2015-2016中国经济年会”上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对中央经济工作会议部署的供给侧结构性改革进行了详细解读。

　　杨伟民认为，结构性改革要解决的核心问题是校正三个层面要素配置的扭曲。“宏观政策要稳”、“产业政策要稳”等五大政策是推进供给侧结构性改革总体思路，实行供给侧结构改革并非是否定扩大内需，不能依靠以文件来落实方案，化解过剩产能必然会有阵痛，兜底政策要保障“两个基本”，相信不会出现大规模的下岗失业问题。

　　以下为杨伟民演讲实录节选：

　　今年的中央经济工作会议可以说是一次历史性的会议，不仅对明年的经济工作进行了全面的部署，其实每次都是一样的，但更重要的是对供给侧的结构性改革做了重点部署。会议的主题是供给侧的结构性改革。

　　下面我从为什么、是什么、怎么做、做什么四方面简单谈谈学习体会。

　　一、为什么。去年总书记讲过，认识新常态、适应新常态、引领新常态是当前和今后我国经济发展的一个大逻辑，经济发展进入新常态了，当然经济工作的思路也要有一个新常态。对新常态到底怎么看、怎么办，这次讲到了要做到三个必须：一是必须统一思想、深化认识。新常态是世界经济长周期和我国经济发展阶段性特征及其相互作用的一种必然决定的大趋势。也就是我国发展到现阶段，必然要经历的一个规律，一个阶段，就是要统一思想。二是要克服困难，闯过关口。虽然一方面我国经济发展基本面是好的，但另一方面也确实面临很多困难和挑战，这些困难和挑战是绕不过去的，是必须要闯过去的。三是必须锐意改革，大胆创新，克服这些困难，闯过关口，就要按照十八届五中全会提出的五大发展理念，在理论上作出创新性的概括，在政策上作出前瞻性的安排，就是结构性改革。

　　新常态下怎么干，如何引领经济发展新常态，要努力做到多个方面的工作重点的转变，主要是讲了十个更加注重。每一个更加注重都是坚持问题导向和原因导向所提出的，是为了解决问题的，比如说第二个更加注重讲到稳定经济增长要更加注重供给侧结构性改革。目前增长下行压力大，投资增长速度下降，工业品价格下跌，企业效益和财政收入下滑，房地产高库存，各类风险增多等等，这些都是病症，但是病根在什么地方，经济工作会议最后的诊断是在供给侧、结构性、体制性矛盾。我觉得供给侧的矛盾是经济下行这些病症，已经不是周期性的下行了，已经主要不是总需求的问题了，病根主要在供给侧。

　　所以在这种情况下，仅靠扩大需求，不改善供给的话，从长期来看，很难阻止经济的下行，特别是企业效益的下滑。所谓结构性矛盾就是产能过剩比较严重，存在大量无效供给，而有效供给是不足的，存在不少短板。供给结构不适应需求结构的变化，无效供给占用着有效供给的资源。比如说新增贷款当中相当部分用于借新还旧、用于偿还利息，投向中期回报率不高的一些项目，流向了虚拟经济，这样间接抬高了实体经济的成本，还带来了经济的金融化、泡沫化、实体经济与金融的失衡等等这些结构性问题。所谓体制性的矛盾，就是说供给侧和结构性的这些问题根本原因是市场没能够很好的发挥配置资源的决定性作用，资源的优化配置存在体制性、机制性的障碍。比如说在现行体制下产能过剩行业的僵尸企业很难按照市场化的原则实现市场化的出清，地方政府、银行都不愿意，各有各的小道理，结果小道理淹没了大的道理，这是为什么？

　　二、是什么。我觉得应该包括政策目标、政策对象和政策手段三个方面：

　　政策目标在中央经济工作会议上讲得很清楚，就是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率，最终就是提高资源配置的效率。这是政策的最终目标。

　　政策对象，结构性改革要解决的核心问题是校正要素配置的扭曲，我觉得有三个层面的要素配置扭曲：一是企业内部要素的配置及其组合，这主要取决于企业家精神，靠企业科学管理来实现。比如说改革开放之初的大包干就改变了劳动力与土地的组合方式，调动了亿万农民的积极性，产出就提高了，这是最微观层面的。二是企业间要素配置的结构，就是说资源要更多的配置到优质企业，有竞争力的企业，有创新精神的企业，全社会的效率才会提高。上世纪90年代对国有企业进行的战略性结构调整解决的其实就是企业间资源配置效率的问题。现在说要解决僵尸企业的问题，实际还是要解决这样的问题。三是产业间要素配置的结构，也就是通常说的产业结构的调整和优化，要让资源更多的流向有需求、有前途、效益高的产业和经济形态，比如说从农业流向非农产业，从工业流向服务业，从传统产业流向新兴产业等等。改革开放以来，亿万农民从土地上转移出来，转移到非农产业，其实就是最大的供给侧的结构性改革的实践。

　　政策手段，供给侧结构性改革的政策手段和扩大需求的政策有所不同，主要不再是扩大投资、扩大财政支出、扩大货币的发行，结构性改革的手段主要是激发微观主体的活力，激励创新，化解过剩产能，降低企业成本，减轻企业税费负担，提高劳动力市场的灵活性，鼓励竞争，打破垄断，放宽准入，减少政府不正当干预等等，所以从这个意义上说，结构性改革就是用改革的办法来解决结构性的问题。比如说降低制度性的交易成本就要继续推进行政管理体制的改革，简政放权，降低电力的价格需要改革电力体制，降低企业税费负担就要改革财税体制和养老保险体制等等。

　　三、怎么做。推进供给侧结构性改革总体思路，就是实施相互配合的五大政策支柱，宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实，社会政策要托底。

　　一是宏观政策稳才能为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。稳定经济运行是结构性改革的一个基础，所以经济运行仍然要保持在合理的区间。为此，财政政策和货币政策的基本取向是不变的，但重点和力度明年可能会有所调整。积极的财政政策要加大力度，阶段性的提高财政赤字率，但是增加的赤字在适当增加必要的财政支出和政府投资的同时主要用于降税带来的财政的减收，这和过去不太一样。稳健的货币政策要灵活适度，为结构性改革营造适宜的货币金融环境，通过积极的财政政策和稳健的货币政策保持总需求适度增长，为结构性改革创造一个宏观基础。所以说，供给侧的结构性改革和扩大内需不是对立的，不是非此即彼，实行供给侧结构改革并不是说要否定扩大内需。

　　二是产业政策要准才能准确定位结构性改革的大方向。所以产业政策要准不是要回到计划经济，也不是说要回到过去的那种产业政策，不是政府要替代企业决策和选择产业，主要是指明大的结构性的方向，比如说实体经济和虚拟经济的关系，制造业和服务业的关系，存量和增量的关系，传统产业和新兴产业的关系，住房制度当中购房和租房的关系等等，具体的投资机会还是要由企业家和各类投资者在市场当中去选择。国家的产业政策主要是从政府指定什么样的产业转向功能性，为企业在市场中发现新的增长点来创造一个好的政策环境。

　　三是微观政策要活才能激发企业活力和消费者的潜力。供给侧结构性改革更多是作用于微观，而不是作用于宏观。对企业也就是生产者，政府要做好为企业服务的工作，在制度上、政策上营造宽松的市场经营和投资环境，鼓励和支持各种所有制企业的创新发展，保护各种所有制企业产权和合法权益。这样才能改善企业的市场预期，企业才有信心。对消费者而言，要营造商品自由流动，平等交换的市场环境，破除各种市场壁垒和地方保护，使有效供给能够顺畅的到达消费者手中。

　　四是改革政策实才能推动各项改革落地，我们已经推出了不少改革，已经取得了重大进展，下一步必须在实字上下功夫。一方面，改革方案本身要实，符合实际，直接落实，不要层层制定实施方案，以文件来落实方案。当然这也要根据具体改革方面的情况，不同领域有改革的不同情况，主要是减少层层去制定方案的办法。另一方面，方案落地要实，破除顶层设计与实际落地之间的梗阻，使改革在微观层面切实见到实效。

　　五是社会政策托底才能为结构性改革创造好的社会环境。结构性改革，特别是化解过剩产能，必然带来一些阵痛，涉及部分群体的就业和收入，但是这是必须要过的槛，必须要经历的一次阵痛。所以要更好发挥社会保障社会稳定器的作用，把重点放在兜底上，保障两个基本，也就是基本生活和基本公共服务。现在的就业形势、财力规模、保障制度同上世纪九十年代已经有很大的不同，有了很大的进步，虽然这次可能要有阵痛，但我相信不会很大，不会出现大规模的下岗失业问题。

　　四、做什么。供给侧结构性改革是一项长期任务，不可能毕其功于一役，中央确定的工作方针是战略上坚持持久战，稳中求进，把握好节奏和力度。但是不能够因为是持久战，当前就不干了。所以，战术上要抓住关键点，打歼灭战。明年主要是五大任务，叫“三去一降一补”。

　　一是积极稳妥化解过剩产能。有些产品价格再怎么下降，消费总量也已经不会再扩大了，钢铁和煤炭现在就是这样一种情况，价格一直在下跌，但是去年煤炭的消费总量和今年粗钢表观消费量总量上都会净减少，原因是产能过大。僵尸企业没有及时实现市场出清，在这种情况下，刺激需求、扩大投资解决不了问题，长期下去会把行业当中的优质企业拖垮，最后一起死。所以正确的做法是通过坚定地处置僵尸企业，实现去产能，使产能和总的需求量大体均衡，止住价格下跌的趋势，让优质企业看到希望，增强信心。处置的信心是坚持企业主体、政府推动、市场引导、依法处置、多兼并重组，少破产清算，做好职工安置，这是总的方针和原则。接下来要制定全面配套的政策体系，在财税支持、不良资产的处置、失业人员再就业和生活保障专项奖补，对处置压力大的一些地区要给予专项奖补，以及在资本市场等方面进行支持。

　　二是帮助企业降低成本。这是五中全会就确定的一项50项重大新举措之一，所以明年就开始要做，我国总的来看收入还是中等收入，8000多美元，但很多方面的成本偏高，呈现一种未富先高的现象。所以必须要从全球的视野，从中华民族长远发展的战略高度来认识这样一个问题。我国的创新能力在不断提高，但是目前还不足以弥补快速上升的成本减弱的竞争趋势，所以要尽量保持和延长竞争优势，必须下决心降成本，否则长期下去很多企业会被高成本压垮。企业没有盈利一两天可以扛下去，三四年以后恐怕就撑不下去了，所以一手要去产能，当然去产能并不一定是所有的行业都这么做。另一手是要降成本，这是普惠性的。微观主体有活力了，经济才能有持久的发展动力，所以明年要实行“七降”，在七个方面来帮助企业降低成本。

　　三是化解房地产库存，这个总的判断是：现在的房地产库存，包括建好的和在建的，相对于现有户籍人口肯定是多了，但如果加上2.5亿多非户籍人口而言可能就不多了。现在的问题是我们的体制和机制不鼓励甚至限制非户籍人口在就业地购房和租房，所以中央确定明年要在两个方面深化改革：一是落实户籍制度改革方案，方案已经有了，但是要加大力度，加快进度。二是深化住房制度改革方案，和上一轮的要有所区别。这次住房制度改革基本方向已经确定了，要以满足新市民的住房需求为主要出发点，为新市民服务，即2.5亿非户籍人口，以建立购租并举的住房制度为主要方向。对有能力直接买房的仍然支持包括非户籍人口在内的城镇居民购买产权房，对一时买不起的，支持他们先租房，因为大多数人实际是不可能一下买得起的，特别是对农民工、农业转移人口而言。对难以承受市场化房租的，而且符合条件的，政府可以给予租金的补助，公报当中也有一句话，叫做把公租房扩大到所有的非户籍人口。所以，为此要大力鼓励支持发展住房租赁市场，鼓励自然人、各类机构投资者购买现有的库存房，成为租赁市场的房源提供者。鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业等等，主要目的是建立一个多元主体的房东，让他们先买房子，然后出租，为此也要取消过时的一些限制性措施。

　　四是扩大有效供给，就是补短板。从不同收入群体来看，农村贫困人口是短板，从产业来看，现代农业是短板。刚刚开完中央农村工作会议，现代农业基础建设是一个要加强的地方。新兴产业是短板，从产品来看，生态产品是短板。从产品的质量来看，高品质的产品是短板。从资本来看，相对于物理资本而言，人力资本是短板。所以，要提高投资的针对性、有效性，针对短板来进行投资，包括打好扶贫攻坚战，加强农业现代基础设施建设，支持企业技术改造，设备更新，培育发展新产业以及基础设施、公共服务当中的短板。

　　五是防范化解金融风险，这是底线，在结构性改革当中，一些风险点会水落石出，会显露出来，但掩盖不是根本之策，所以既要守住底线，也要对信用违约依法处置。对地方政府的债务风险要做好存量置换，完善全口径的政府债务管理，对金融风险要加强全方位的监管、规范各类融资行为，抓紧开展金融风险的专项整治、间接遏制、非法集资蔓延的势头，妥善处置风险案件等等。

　　抓好上述五大任务要有两方面的保障：一是全面改革的保障。要重点推进对结构性改革有重大意义的国企、财税、金融三大改革以及具有兜底作用的养老保险制度改革。同时要推出一批对“三去一降一补”具有重大牵引作用的改革举措。二是政治保障，坚持中国特色社会主义政治经济学的重大原则，做到三个坚持：一是坚持解放和发展生产力。二是坚持社会主义市场经济改革方向。三是坚持调动各方面积极性，尤其是企业家、创新人才和各级干部的积极性。