慈善法草案：严禁下发红头文件摊派募捐

慈善行为之所以有生命力，是因为它的内涵是志愿精神。视觉中国 图

　　近年来，我国慈善事业发展迅速。与此同时，由于缺乏有力监管，各种募捐乱象频出，一次次恶意消费着人们的善心，对慈善事业造成恶劣影响。前不久，首次提请全国人大常委会审议的慈善法草案，对募捐行为作出规范，引来各界“点赞”。同时，大家也对草案的进一步完善建言献策。

　　厘清政府与慈善组织界限

　　“前些年的乱象之一，就是政府通过各种手段拉慈善。”有常委会委员在审议慈善法草案时指出。

　　据了解，很多地方政府为了倡导慈善募捐，曾采用行政手段下文件要求机关、企事业单位组织捐款，导致机关各层级不得不上行下效，甚至出现按行政职级定捐款标准、自动看齐的现象。

　　对此，清华大学NGO研究所副教授贾西津指出，政府可以适度引导、呼吁，但不能将慈善作为一种法定义务去推广。

　　硬性摊派不是慈善，动员方式破坏自愿精神，只看资金量的结果容易本末倒置。

　　“如果由政府方面牵头来组织动员社会力量，可能一时缓解了社会压力，但容易出现一窝蜂现象，让过多的资源太过集中，也会产生资源浪费的现象。同时，还会剥夺公民的自愿选择权利。”贾西津说，这种现象对个体自主性的发挥是一种负面效应，会产生被动感，对志愿精神也是一种伤害。明明为了慈善事业，但是由于方式不对，反而产生反效果。

　　针对这一现象，慈善法草案第三十五条规定，开展募捐活动，不得摊派或者变相摊派，不得妨碍公共秩序、企业生产及人民生活。

　　在贾西津看来，慈善行为之所以有生命力，是因为它的内涵是志愿精神。当精神需求到达一定程度时，公民自然就愿意伸出援手。很多献爱心的人士并非大富大贵，捐赠数额也并不多，但这并不能说明他没有想要做慈善的需求。

　　“公民有自己的社会选择和多元性的需求，每个人感兴趣的方面不同，自然关注点也就不同。但是不论什么关注点，我们都应该尊重。”贾西津说，这样不仅可以让社会资源更加有效配置，避免过度集中，也更加利于慈善组织的长期稳定发展。

　　在肯定的同时，全国人大常委会委员马志武也建议进一步厘清政府部门与慈善组织的界限，明确开展慈善活动必须遵循民间主导、政府引导、自主发展的原则。“虽然草案明确了慈善活动以及慈善组织的定义，同时确定了国家支持和鼓励自然人、法人或者其他组织开展慈善事业的原则，但是对慈善事业发展中政府部门与慈善组织的定位和相关关系不够明确。”马志武说。

　　对公募资格采取开放态度

　　“慈善募捐不同于慈善捐赠：在捐赠关系中当事人意思自治原则有较强体现，私法色彩较浓；募捐是一种面向社会公众的行为，有可能影响到社会公共秩序和公共利益，具有较强的公法色彩，需要法律更多的规制。”中国劳动关系学院公共管理系教授杨思斌说。

　　据悉，目前我国关于慈善组织的公募资格实行严格的管理制度，只有公募基金会、红十字会、慈善会和少数社会团体可以直接向社会公众开展募捐活动，其他慈善组织要开展慈善募捐的则需要许可，或者与具有募捐资格的社会团体、组织展开联合募捐。

　　“但是，实践中，一些没有公募权的慈善组织也在开展募捐。”杨思斌说，关于慈善组织募捐权利的取得，有许可模式和备案模式。在许可模式下，慈善组织获得公募资格必须经过监管部门许可，否则公募不具备合法性；而在备案模式下，经过注册登记的慈善组织自然具有公募权利，无需许可，至多募捐活动实施前进行备案。许可制虽然有利于维护慈善募捐的秩序，但限制了慈善组织的权利，增加了其负担，不利于慈善事业的发展。

　　慈善法草案第二十六条规定，慈善组织自登记之日起可以向特定对象进行非公开募捐。依法登记满两年、运作规范的慈善组织，可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。民政部门经审查，没有发现其受到本法规定行政处罚的，应当发给公开募捐资格证书。

　　杨思斌分析，依据这一法条，各类慈善组织无论是否有非官方背景，只要符合依法登记满两年、运作规范条件的，就可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书，民政部门经审查，没有发现其受到行政处罚的，应当发给公开募捐资格证书。“该规定被认为是放开了慈善组织公开募捐的资格，打破了公募慈善组织和非公募慈善组织的界限，有利于慈善组织公平竞争。这是慈善组织募捐资格方面的制度创新，至于公募权资格获得的条件‘必须是依法登记满两年’，是为了规范慈善募捐秩序，增强慈善组织的公信力。”杨思斌说。

　　北京师范大学中国公益研究院慈善法律研究中心副主任黎颖露也指出，草案对组织的公募资格问题采取了开放性态度。不论是非公募基金会还是社会服务机构，只要两年期满没有行政处罚的，民政部门就依法发放公开募捐证书。对于公募资格的赋予，民政部门的行政自由裁量被最大限度地压缩了。这有助于各种形式的慈善组织在一个公平市场上竞争，破除了过去募捐由少数组织垄断的现象。虽然没有对所有组织一视同仁，但是已经在现实基础上作出了较大突破。

　　指定平台难满足公募需求

　　慈善法草案规定，慈善组织开展公开募捐，应当在其登记的民政部门行政管理区域内进行，但捐赠人的捐赠行为不受地域限制。同时规定，具有公开募捐资格的慈善组织，可以通过互联网开展募捐。在省级以上民政部门登记的慈善组织，可以通过其网站或者其他网站开展募捐。在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐。

　　上述规定是出于何种考虑？黎颖露认为，首先，为了使互联网公募权和地域限制相一致，既然只能在登记范围内公募，那么互联网这种无地域边界的公募也应多少体现一定的地域区别。其次，省级以上组织规模较大，初步估算已达千家，基本能够满足我国开展互联网募捐的需要。省级以下的慈善组织数量大，一般规模较小，多数从事慈善服务业务，规范性参差不齐，如果赋予其互联网的自由公募权，很容易出现通过个别网站或者App等方式非法募捐而难以及时发现制止的情况，所以通过建立或指定平台可以减小监管成本，提升募捐安全性。

　　对于这一规定，舆论评价不一。有报道指出，其实质上剥夺了省级以下民政部门登记的慈善组织的公开募捐权。

　　黎颖露却有不同看法。“解答这个问题之前，要先厘清一个问题：慈善信息平台是草案中特定的用于信息公示的平台，还是一个相对宽泛的概念？如果是后者，指定的平台只要是公信力较高的公募平台，对于大部分组织来说是不难接受的；如果是前者，公募的平台就被大大限制了，很可能招致大部分组织的反对，特别对于那些对公众网络捐赠依赖比较大的小组织而言。”黎颖露说，根据草案第七十三条“国务院民政部门应当建立统一的慈善信息系统。县级以上人民政府民政部门应当建立或者指定慈善信息平台，及时向社会公开慈善信息，并免费提供慈善信息发布服务”的规定，慈善信息平台应解释为后者。

　　同时，黎颖露指出，“在其登记的民政部门建立或者指定的慈善信息平台开展互联网募捐”的规定，虽然没有完全剥夺慈善组织互联网公募的权利，但是考虑到建立或指定的平台在很多地方可能难以满足公募的需求，而且行政色彩太浓，建议对平台作一般性解释，允许多种社会平台存在，政府对其进行认证即可。