“委里的分管领导这两天会对‘全面两孩’政策进行详细的解读。”10月29日晚8时多，国家卫计委宣传司司长毛群安在接受《中国经营报》记者电话采访时，如是表示。

　　此时，位于北京市海淀区知春路上的国家卫计委3号办公楼（原国家计生委）正灯火通明。 几乎在同时，微信群、朋友圈被“全面两孩”刷屏。记者所在的一个“人口与未来”的微信群中，群友用发红包的方式表达对两孩政策进一步放开的认可。

　　10月29日，为期四天的十八届五中全会闭幕，会议公报指出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2013年11月，十八届三中全会宣布启动实施“单独两孩”。

　　多项法规涉及衔接问题

　　在不少专家看来，此次人口计生政策的调整并不突然。2013年11月，十八届三中全会宣布启动实施“单独两孩”，但“逐步调整完善生育政策”的目标实为两孩政策的进一步放开埋下了“伏笔”。

　　专家认为，“全面两孩”政策的实施，将有助于提升生育率，进而为我国产生新的人口红利，拉动经济增长。但其对生育率提高、缓解老龄化问题的作用有限。

　　据了解，国家卫计委等相关部门将修改完善与人口计生政策调整相关的法律法规，做好政策的衔接。

　　国家卫计委副主任王培安10月30日表示，根据党的十八届五中全会的决策部署，需要修订《人口与计划生育法》及其配套法规，依法组织实施。

　　目前我国现行的人口计生领域最重要的法律法规是《人口与计划生育法》，其第十八条规定：国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。

　　这一规定也作为社会抚养费征收的法律依据。《人口与计划生育法》第四十一条规定：不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当缴纳社会抚养费。

　　去年，国家卫计委对《社会抚养费征收管理办法》做了一些修改。去年11月，修订后的《社会抚养费征收管理办法》征求意见稿通过国务院法制办在网上向全国公开征求意见。据了解，该《办法》修订后将上升为国务院条例。

　　日前也有报道称，在五中全会前，国家卫计委已召开内部座谈会，议题涉及生育政策调整后社会抚养费征收如何衔接等问题。

　　记者注意到，不少政策条例挂钩人口计生政策，如最近修订的《中国共产党纪律处分条例》之前的政策；由国务院发布、2007年6月1日开始实施的《行政机关公务员处分条例》第三十三条规定，违反规定超计划生育的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

　　上述党纪政纪处分的相关条例所依据的计划生育政策，还都是现行的《人口与计划生育法》。

　　1980年，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，提倡一对夫妇生育一个子女。1982年，计划生育被确定为基本国策，并写入《宪法》。

　　或参照“单独两孩”政策实施

　　10月29日晚，有地方省级卫计委相关负责人向记者表示，生育政策的调整还需要全国人大会议审议并表决通过，真正实施或要到明年3月后。

　　不过有专家告诉记者，理论上是这样的流程，但各省人大可以召开专门的特别会议通过“全面两孩”政策。

　　“实施‘单独两孩’政策的时候，一些省份被安排在后面启动实施新政，他们意见很大。具体的流程是要走，但不一定是需要两会的全体会议。”该专家向记者透露。

　　有媒体报道，国家计生委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平10月29日透露，“全面两孩”的落实应该是参照“单独两孩”政策的实施。

　　记者梳理了“单独两孩”的落地程序：2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。 随后，2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议审议并表决通过了关于调整完善生育政策的决议，并要求各省启动地方人口和计划生育条例的修法程序。

　　“单独两孩”政策依法启动实施后，地方人大陆续修订人口计生条例，但节奏有快又慢。

　　2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动“单独两孩”政策，当年3月~6月，多数省份集中实施，11月份西藏政策落地。

　　据了解，目前全国实行了一孩生育登记。王培安表示，实施“全面两孩”政策后，取消二孩审批，实行生育登记服务制度，具体登记办法由各省（区、市）制订。

　　他还表示，对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取《独生子女父母光荣证》要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的不退还。

　　专家：实施效果不能高估

　　全面实施两孩政策已箭在弦上，那么该计生新政将对人口形势有多大影响？目前学界对此说法不一。

　　据媒体报道，人口学专家、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政认为，“全面两孩”实施后可能在2017年出现生育高峰。他预测，“全面两孩”每年带来的新增人口在300万~800万之间，估计中值为500万。他的预测是基于人口普查和近年国家统计局数据，使用人口预测模型得出的。

　　北京大学人口研究所教授穆光宗告诉记者，“全面两孩”政策实施后，近两三年，新增出生人口不会如外界所言的会有400万~500万之多，虽然会有增量，但增长比较微弱。原因有两方面：一是80后独生子女的群体，有生育能力，但受经济、非经济等因素影响，生育意愿降低；70后群体，有生育权利，但部分人已无生育能力。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州承担了这次“全面两孩”政策调整决策支持的独立研究。他告诉记者，基于他的研究，“全面两孩”实施后，出生堆积主要发生在2017年、2018年，预计2017年、2018年新政策堆积出生人口430万左右，超过800万的可能性不大，更不太可能超过1000万。

　　“此前有专家研究，认为‘全面两孩’政策实施后，新增出生堆积将超过3000万，这也是国家卫计委将‘单独两孩’作为过渡政策，而没有直接实施‘全面两孩’政策的主要依据。”王广州说。

　　王广州在2011年时就曾进行过研究，并认为全国统一实行“单独两孩”政策后，每年政策新增人口在100万左右，超过200万的可能性不大；统一实行“全面两孩”政策新增人口在600万左右，超过1000万~1200万的可能性不大。

　　“这些结论与当时的其他研究团队的结果有严重冲突。但实践证明，我对‘单独两孩’的估计是比较符合实际的。”王广州说。

　　据记者了解，截至2014年12月底，全国有近100万对单独夫妇提出再生育申请。而根据政府此前的预计，“单独两孩”新政策推行后，每年将增加超过200万个新生儿。

　　据了解，现阶段，全国符合“全面两孩”政策条件的夫妇约有9000万对。按照国家卫计委的研究测算，实施“全面两孩”政策，今后几年出生人口总量会有一定程度的增长，最高年份的出生人口预计超过2000万人，这是政策调整的预期效应。

　　据测算，符合“全面两孩”政策条件的妇女约60%在35岁以上。

　　实施“全面两孩”政策，短期可以直接拉动对妇幼健康、婴幼用品、托幼服务、教育等领域的消费。长期看，到2050年，15~59岁劳动年龄人口将增加3000万左右，有利于稳定经济增长预期。

　　至于“全面两孩”政策对人口形势的影响效果，穆光宗向记者表达了不太乐观的观点。

　　“‘全面两孩’的实施效果不能高估，需要实行至少2~3年后再评估。”穆光宗认为。

　　穆光宗认为，政策虽将一定程度提升生育率，对缓解中国当前的老龄化等问题有所帮助，但并不能完全遏制当前严重的人口危机，对提升生育率、缓解老龄化等问题都不会太显著。

　　“我国已经掉入低生育率陷阱，一时半会儿出不来，此次政策调整是对计生政策的改善，而不是根本变革。未来应鼓励生育。”穆光宗认为，未来2~3年，“全面两孩”政策将释放高龄妇女生育意愿，这些人已处于生育的临界年龄，但这一群体是小众的，“全面两孩”恐再出现“单独两孩”遇冷的状况。

　　他甚至认为，随着我国经济进入新常态，如果低生育率持续存在，未来人口形势对经济发展的挑战将更加严峻。

　　穆光宗认为，全面放开两孩后，应该尽快鼓励生育。

　　黄文政也表达了类似的观点，他认为，目前真正需要担心的不是放开后出生人数的短暂反弹，而是生育旺盛期的女性数量将急剧萎缩，导致几年之后新生儿数量再现上世纪90年代那样的雪崩。因此，应该趁着现在生育旺盛期女性数量还未开始锐减，立即完全放开生育并尽早鼓励生育。