贺雪峰：山东平邑强拆血案无关征地拆迁制度

　　城乡建设用地增减挂钩制度必须废止，强制农民上楼的所谓农村社区建设必须停止。

　　2015年9月14日，山东临沂市平邑县地方镇后东固村村民张继民遭遇强拆，死在自家火灾中。此事一经媒体报道就引起强烈社会反响。近年来，因为经济快速发展、城市化快速推进，大量农村土地被征收，房屋被拆迁。征地拆迁如何给农民补偿很容易引发利益博弈，甚至频繁出现恶性事件，以致于形成了遍布全国、触目惊心的“血房图”。

　　当前中国正处在快速城市化的过程中，城市化是平面推进的，因为土地不可移动的特点，就产生了征地拆迁以及利益补偿以及必然会有的利益博弈。利益博弈就容易出现恶性事件。再过20年，中国快速城市化结束了，征地拆迁也就不需要了，因为征地拆迁而起的利益博弈及可能出现的恶性事件也就不会发生了。这个意义上看，“血房图”应算是中国发展所付出的沉痛代价。

　　不过，山东平邑村民血案却无关征地拆迁，也与城市化无关，而是城乡建设用地增减挂钩制度和地方政府急功近利惹的祸。

　　城乡建设用地增减挂钩制度是国土资源部于2008年出台的一项土地政策，允许地方政府通过减少农村宅基地（农村建设用地）来获得相应的城市建设用地指标（注意，是指标），地方政府为了加快经济发展速度，希望有更多城市建设用地指标，因此通过所谓农村社区化建设，将农民旧房子拆掉让农民上楼来腾出宅基地，再将宅基地复垦为耕地，以增加城市建设用地指标。简单地说，过去农户分散居住，每户宅基地面积比较大，地方政府通过让农民上楼减少了每户宅基地面积，多出来的宅基地复垦为耕地，就形成了增减挂钩政策所允许的新增地方城市建设用地指标。地方政府有了用地指标，就可以在城市郊区征地搞建设。

　　地方政府让农民上楼只是要通过农民减少宅基地面积来获得新增城市建设用地指标，有了城市建设用地指标，还得到城市郊区征地才能搞建设，地方政府就不可能付得起高价让农民上楼。山东以及全国相当部分地区，地方政府利用农民愿意改善居住条件住上楼房的心理，让农民拆掉旧房子，而在新建社区为农民提供仍然是农房性质的楼房，这样的楼房完全不同于商品房，也不可交易，其建设用地是农地，建筑质量也比较差，一般一套100平方米的住房，建筑成本10万元多一点。但就是这个10万多一点的钱，地方政府也往往是不可能出也出不起，而是农民自己出一点，地方政府补一点。有积蓄的农民家庭可能出得起这笔钱，家庭困难的农户则不仅无钱装修，就连买房所需本金也出不起。加之地方政府为获得土地指标而进行的农村社区建设，楼房建筑质量差，不是商品房无法交易，农民入住之后无地方放农具，上楼农业作业不便，就有很多农民上不起楼，不愿上楼。这些农民对上楼非常反对。

　　强势的山东地方政府不管农民喜欢不喜欢，都强迫农民上楼。因为农民利益实实在在受到损害，农民就要坚决抵制。坚决抵制的农民与强势地方政府碰撞，“农民被上楼”就一定要频发恶性事件了。

　　这里要注意，以获得城市建设用地指标为目的的“农民被上楼”，与城市化征地拆迁完全没有关系，因为地方政府让农民上楼只是要获得城市建设用地指标，而不是要在农民已经拆掉房子的宅基地上搞建设。而之所以让农民上楼可以获得城市建设用地指标，是因为城乡建设用地增减挂钩政策规定，减少农村建设用地可以相应增加城市建设用地指标，实践中就变成将农民住房拆掉，将宅基地复垦种粮食，变农民宅基地为耕地，然后，地方政府就可以获得相应的城市建设用地指标。

　　增减挂钩政策好处是，在没有减少耕地资源的情况下面增加了城市建设用地指标，因为通过拆农民房子并将宅基地复垦为耕地，减少了农村建设用地面积增加了耕地，而在城市郊区征收土地将耕地变为建设用地，就增减挂钩、得失相当了。但问题是，宅基地这样一种建设用地与城市建设用地并非同一性质土地，如何可以增减挂钩？且地方政府进行城市建设需要用地指标，理应由国家依据实际情况下达，为何要鼓励地方政府去拆农民房子？有人说，这是为了节约耕地。问题是中国今天难道粮食不安全到非得拆农民房子将农民宅基地复垦出来种粮的地步了？

　　山东的情况比国土资源部出台的增减挂钩政策走得更远。2014年暑假到山东一个经济不太发达的地级市调研，全市规划将全部8000个村庄拆掉建新型社区，并计算由此可以获得上百万亩宅基地复垦为耕地后的城市建设用地指标。最低限度计算，如此拆建至少要花3000亿元。本来农民住得好好的，村庄也都有很长很长的历史了，现在竟计划全部拆掉，再建新型农村社区，其目的不过是为了获得城市建设用地指标。即使可以获得这么多的城市建设用地指标，一个地级市用得了如此巨大的城市建设用地指标吗？中国是一个发展中国家，有这么多钱来拆拆建建？所有拆除的都是几十年社会主义现代化建设所形成的物质成果。这个地级市的领导敢如此决策，这么大的胆子是谁给的？这样的胆子不出事那才奇怪了！并且，因为农民被上楼，地方政府根本没有财力，目的也只是获得城市建设用地指标，给农民的补偿太少，农民利益实质受损，发生冲突，出恶性事件中的频率就极高。“血房图”中，最恶性最密集的部分就一定会发生在这些增减挂钩项目区内。

　　真正的征地拆迁也会有冲突，因为征地拆迁中有着巨大的利益机会。城市建设的平面扩张，就要征收农民的土地，就要拆房子。征地拆迁都是有补偿的，且征地拆迁补偿数额都比较大，几乎所有地区农民都盼征地拆迁，原因是征地拆迁的补偿远比之前的收益要多。征地补偿不仅远高于之前土地的农业收入，而且可以让土地收益变现，拆迁则一般要按比例还建，还建房是商品房，价值要数倍于之前的农房。征地拆迁致富的新闻也到处有。当然，征地拆迁一夜暴富之后也容易出现各种问题，那是后话了。

　　农民盼征地拆迁并非是说征地拆迁就不会有利益博弈，也不是说征地拆迁就一定不会出现恶性事件。因为利益巨大，农民利用土地不可移动的特点当钉子户，就可以多要几十万元补偿，这个多要的补偿甚至比他们过去几代人的收入还多。钉子户多要补偿，地方政府不可能轻易就多给，因为多给了钉子户，其他农民也会多要。钉子户强势多要，地方政府坚决不给，就形成僵持和僵局，在这个过程中，就容易摩枪走火，引发恶性事件。尤其是在当前中国正处在空前绝后的快速城市化时期，城市化不仅是人口的城市化，也一定得是土地的城市化，城市快速平面推进、征地拆迁所涉及到的各种复杂利益关系，以及巨大利益补偿所激发出来的强大博弈能量结合在一起，就决定了征地拆迁不可能是一个平静的过程。

　　但是，征地拆迁制度是保证了农民基本利益的，甚至普遍存在农民因为征地拆迁而一夜暴富的情况。农民盼征地盼拆迁是一个常识。当前有机会被征地拆迁的农户只占全国农户总数的不到5%，且全国95%的农户永远没有因为城市化而来的征地拆迁机会。在农民获利的情况下的征地拆迁，即使有冲突也不是大问题，这也是中国城市化必要的代价。

　　农民上楼和征地拆迁的不同，一个根本原因是，征地拆迁所形成的城市建设用地具有巨大增值收益，正是这个增值收益可以给失地农民以巨额补偿，而农民上楼后，土地复垦为耕地没有产生增值收益，地方政府因此没有能力给农民足够的补偿。

　　根本与城市化无关、与征地拆迁无关的“农民被上楼”频频出现恶性事件，这些恶性事件赖上了征地拆迁制度，赖上了城市化，这个误会未免太荒唐了。

　　城乡建设用地增减挂钩制度必须废止，强制农民上楼的所谓农村社区建设必须停止。

　　中国城市化还要继续。