畸重的行政处罚伤害法治

　　由于参与和地铁集团负责人对话，罗湖莲塘片区两女士被罗湖公安处以行政拘留5日处罚。两人不服该处罚，将公安告上法院。罗湖法院一审判决支持公安处罚决定。经深圳市中院二审判决，原行政判决被撤销，行政拘留五日的处罚决定变为警告，两人还分别获得了1003.45元的行政赔偿。(6月17日《南方都市报》)

　　行政诉讼法中有一个“显失公正”的概念。其根本特征是行政处罚主体运用自由裁量权不当，造成行政处罚的明显不合理。因其畸轻或畸重的处罚，明显地违背了行政处罚法第四条第二款规定的“过罚相当原则”，《行政诉讼法》对其明确了应予变更的条款。

　　罗湖莲塘片区两女士的胜诉，是法律的又一次胜利。但这个胜利委实来得有些晚。也浪费了本就紧张的行政成本和司法成本。如果让当事人被拘后仍对自己抱有信任感，且政府能够自我纠偏，那么，两位女士只需通过行政复议申请，而无需诉至法庭，并经一审二审，搭上去将近1年的时间，才被迟到“洗冤”。

　　此案虽已结束，但这应当引发我们对于在处理矛盾纠纷中，屡屡出现的行政处罚畸重现象的思考。其一，畸重的行政处罚背后的动机是什么？无需讳言，一些信访矛盾的产生，多与政府的不作为、乱作为有关。本该政府主动出面解决的问题，群众一再登门表达诉求，不仅迟迟得不到解决，还常常遭遇冷脸恶语。于是他们想到了闹出点“动静”的坏点子，以引起相关部门和领导的重视。

　　这时，几十人、数百人，甚至更多人的集访，便很容易形成，而且因为积压和发酵太久等缘故而大多“情绪激动”。回到此案，约200名莲塘片区居民一起出现在福田区地铁大厦，这么多的人一下子涌到地铁大厦，对地铁方工作人员进出和正常的办公秩序肯定会产生一定的影响。这也暴露了此前官民沟通渠道不畅、效果不佳的问题。

　　如果这时不是警察到场，首先当作一起治安事件来处理，并习惯于“把人弄走”，而是相关部门领导出面热情接待群众，耐心引导他们到另外的场所，答复其提出的问题。有了这个姿态，相信即使矛盾一时仍化解不了，至少也能安抚群众“激动”的心。民警持大喇叭喊话后现场人群众仍然不走，便下手抓人，继而拘留，这岂不是火上浇油？

　　其二，政府部门一再“显失公正”，而无论是轻者重罚还是重者轻罚，是不是都不要承担任何责任？在此案中，罗湖公安分局的拘留决定虽已被二审法院认定显失公正而被判决撤销。“但不支持陈女士要求罗湖公安分局赔礼道歉的诉讼请求”，这意味着作出显失公正处罚的公安机关及责任人，连声道歉都不需要。这就给公众留下了疑问。如果每一次的显失公正，都这样处理，会不会导致对非法抓人行为的纵容？

　　当然，构成显失公正应当具备三个条件：一是行政机关作出的行政处罚在形式上合法，符合行政行为的生效要件，即主体、权限、内容、程序均合法，其科罚的额度不超越自由裁量范围和幅度。二是行政处罚明显不公正。三是侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　这就是说，不超越自由裁量权，是不需要承担责任的。但是，“明显不合理”的具体标准是什么，目前并没有明确的规定。这恐怕是法律的一个漏洞。像南都报近日报道的公民给政府部门送“不作为奖”之类的行为，被科以行政拘留的处罚，就是一个明证。这种故意明显违背公众认知的不合理执法多了，必然让法治受伤。更关键的是，这很可能成为政府对“不听话群众”、“刁民”进行打击报复的法律“擦边球”，而越打越娴熟。若如此，就注定还会有人因此受到显失公正的伤害。这无疑是令人担心的。这个问题，有必要通过完善相应法律或司法解释，加以细化明确。

　　文/印荣生

　　事件还原

　　因参与反对深圳地铁8号线被行政拘留5日，法院二审改判为警告

　　南都讯 记者刘颖 由于参与和地铁集团负责人对话，罗湖莲塘片区两女士被罗湖公安处以行政拘留5日处罚。两人不服该处罚，将公安告上法院。罗湖法院一审判决支持公安处罚决定。经深圳市中院二审判决，原行政判决被撤销，行政拘留五日的处罚决定变为警告，两人还分别获得了1003.45元的行政赔偿。 

　　2014年7月6日，20多名罗湖莲塘片区的居民找到地铁集团负责人简先生，居民代表希望能够就地铁八号线是否采用磁悬浮的问题和地铁集团负责人再次沟通。随后，双方约定7月8日下午3时在地铁大厦商谈。

　　7月8日下午，约200名莲塘片区居民一起出现在福田区地铁大厦。

　　罗湖公安分局介绍，当日下午2时许至5时许，参与对话的居民代表情绪比较激动，他们席地而坐堵住了地铁大厦出入口，导致3个小时内大厦工作人员无法外出，外面的人员也无法进入，影响了正常办公秩序。

　　罗湖公安分局称，在该过程中，民警一直持大喇叭对现场人群喊话，讲明这种行为可能触犯相关法律条文，希望市民代表保持冷静，不要采取过激的行为，但市民们不听劝阻，影响了该单位的办公秩序。此后，罗湖公安分局依法对参与活动的陈女士和朱女士采取了行政拘留5天的处罚措施。随后两人将罗湖公安分局告上法庭。

　　一审

　　原告违法情节严重

　　2014年10月16日，陈女士诉罗湖公安分局行政处罚一案在罗湖区人民法院开庭审理。被告罗湖公安分局称，陈女士和朱女士两人在活动现场分别充当了带头人和活跃分子的角色。两名原告即使不是主观故意，也不能认为是过失，她们客观上间接造成了地铁大厦一段时间内的工作秩序受到影响。

　　对于该说法，两名原告均予以否认。陈女士称，活动当日，由于身体不舒服，到场之后，换上了统一的衣服，并无闹事。朱女士也表达了同样的意思。

　　当天参与活动约有200人，为何只有两人被行政拘留？罗湖公安分局方面表示，不能把参与活动的其他人是否被处罚当成自己不应被处罚的理由。

　　陈女士称，扰乱单位秩序只有情节严重的才应行政拘留，达不到情节严重的可处以警告或者200元以下罚款。原告个人的行为远未达到情节较重的程度，却被行政拘留，被告有选择性执法的嫌疑。

　　2014年12月5日，罗湖区人民法院判决显示，原告陈女士在现场呼喊口号，并负责为莲塘片区居民反对地铁八号线的集体活动筹集经费、征集签名，违法情节较重。依据上述法律规定，被告对原告作出行政拘留五日的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，法院予以支持。

　　二审

　　处罚违背法律原则

　　二人继续上诉至深圳市中级人民法院。

　　深圳市中级人民法院认为，本案争议的焦点是罗湖公安分局对陈女士作出行政拘留五日的行政处罚是否合合法、合理。

　　案件中，可以认定陈女士确实存在扰乱企事业单位秩序，致使工作不能正常进行的情形，理应受到行政处罚。但一方面罗湖公安分局不能提供“情节较重”的证据，另一方面陈女士事发当天去案发现场实属事出有因，其在现场的行为也未造成严重损失，处警告或者200元以下罚款即可，而罗湖公安分局却视为情节严重而对陈女士处以行政拘留五日的处罚，明显违背了《治安管理处罚法》规定的原则，属于显失公正的处罚，依法应予变更。结合具体案情，法院依法将该处罚结果变更为警告。

　　同时，罗湖公安分局拘留决定因显失公正被人民法院判决撤销。中院支持陈女士因错误拘留的行政赔偿诉求，但不支持陈女士要求罗湖公安分局赔礼道歉的诉讼请求。陈女士依法可以获得的行政赔偿款应为人民币1003.45元。

　　综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，法院予以改判。撤销罗湖区人民法院行政判决。变更罗湖公安分局对陈女士作出的行政拘留五日的处罚决定为警告。

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