律师质疑提高卷烟消费税率程序违法

　　许浩 郝成

　　3月15日，《中华人民共和国立法法修正案》颁布实施。该法第八条明确了税收法定原则，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。

　　5月7日，财政部、国家税务总局发出了《关于调整卷烟消费税的通知》(财税〔2015〕60号，以下称“60号文”)，将“卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税”。

　　对于提高烟草税税率的法律依据，上述两部委在文件中的表述是“经国务院批准”。

　　这引起了法律界人士的质疑。律师韩甫政致函财政部和国家税务总局，要求撤销“60号文”。他认为财政部和国家税务总局在《立法法》修改实施后，还以原通知的形式来调整《立法法》所明确规定的“税率”，此种行政行为不符合《立法法》等法律规定。

　　依据之争

　　时隔6年之后，再次上调烟草税税率。5月7日，财政部、国家税务总局发布了《关于调整卷烟消费税的通知》(财税〔2015〕60号，以下称“60号文”)，将“卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税”。

　　对于提高烟草税税率的法律依据，上述两部委在文件中的表述是“经国务院批准”。

　　5月8日，国家烟草专卖局也下发通知，将所有卷烟批发价格均上调6%，并按照零售毛利率不低于10%的原则同步提高建议零售价格。《中国经营报》记者走访北京多家香烟销售店后发现，香烟零售价平均上涨了10%，还有部分“烟民”已在涨价前抢购“囤烟”。

　　“60号文”不但引起了“烟民”的注意，也引起了法律界人士的关注。

　　5月14日，律师韩甫政致函财政部和国家税务总局，要求撤销“60号文”。他认为财政部和国家税务总局在《立法法》修改实施后，还以原通知的形式来调整《立法法》所明确规定的“税率”，此种行政行为不符合《立法法》等法律规定。

　　3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议通过了《立法法修正案》，其第八条明确了税收法定原则，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。

　　韩甫政认为，在3月15日《立法法修正案》通过之前，因《立法法》等无有关税率调整的具体规定，所以过去多年来各项税率的调整等，往往都由财政部和国家税务总局来确定。

　　受国际油价下跌影响，我国成品油价格在去年11月29日、12月13日及今年1月12日迎来多次下调。财政部和国家税务总局下发通知，三次上调汽油和柴油等成品油的消费税。对于提成品油消费税税率的法律依据，上述两部委在文件中的表述，有的存在“经国务院批准”，有的则没有。

　　这种未经过立法机关讨论就上调税率的做法，备受争议。韩甫政认为，在3月15日《立法法修正案》通过之后，因《立法法修正案》对包括税率在内的“纳税”有了明确而具体的规定，即以立法的形式确定“税收法定”原则之后，税率的确定就应当严格依照这一原则执行。

　　对于韩甫政的质疑，记者致函财政部，截至发稿前财政部并没有给出解释理由。

　　程序瑕疵

　　中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文认为，在现行的法律框架下，财政部和国家税务总局以下发通知的形式，提高卷烟消费税率的程序存在瑕疵。

　　施正文介绍，卷烟消费税的法律依据是《消费税暂行条例》。该条例只是行政法规，尚未经过全国人大立法。按以往的惯例，调整消费税税率只需由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后，再以部委名义发布。

　　3月15日通过的《立法法修正案》，第八条第六项明确规定，下列事项只能制定法律：税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度。

　　韩甫政认为，显然，按照《立法法修正案》中的规定，包括卷烟消费税在内的“税率的确定”，实行“税收法定”原则，即包括税率在内的“纳税”只能是全国人大或全国人大常委会制定的法律，绝不能是国务院部委的红头文件(诸如通知等)。

　　施正文认为，根据《消费税暂行条例》规定，国务院是消费税的征收主体，所以，按法律规定的程序，应该以修订《消费税暂行条例》的方式，或者由国务院直接发布消费税调整决议来调整消费税。

　　2014年12月，根据来自国家卫计委的统计数字，我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，全国吸烟人数超过3亿。

　　施正文认为，卷烟消费税税率调整涉及3亿“烟民”的切身利益。如此重大的政策决定，相关部门应该开门立法，广纳民众和专家的意见，方案在大范围论证的情况下再进行决策。此外，控烟是很复杂的社会问题，并不单纯是靠税收调整的经济行为。

　　2009年，我国的烟草消费税也曾有过一次上调，但烟草价格因烟草消费税上涨的同时，烟草的销量不减反增，控烟的效果不尽如人意。

　　北京京师律师事务高级合伙人王殿学认为，《立法法修正案》实施还不到两个月，希望政府部门顺应潮流，主动履行税收法定，迈出实施税收法定的实质性一步。

　　“对于此次调整税率，我建议全国人大常委会进行审查。我们期待这种审查，也期待行政部门迈出税收法定的实质性的第一步。”王殿学说。