新华网北京5月20日电(张世祥) 当前，北京常住人口已突破2200万，每天产生生活垃圾达到1.84万吨之多，如果用装载量为2.5吨的卡车来运输这些生活垃圾，这些卡车连成一串，能够整整排满三环路一圈。更令人担忧的是，北京市的人口仍在持续增加，而生活垃圾的数量也仍在不断增长。

　　据新华网记者了解，2009年以前，北京市90%以上生活垃圾通过卫生填埋方式进行处理，每年要消耗掉500亩土地，占用大量的土地资源。不仅如此，就垃圾处理能力而言，北京的垃圾填埋场也在超负荷运转，不堪重负，还会加大填埋场污染控制的难度，难以有效利用资源。更让人揪心的是，如果不采用其他更加高效的垃圾处理方式，按照每年8%的生活垃圾产量增长速度，几年之后全市现有垃圾填埋场将全部填满。届时，北京将面临垃圾围城的困境。

　　城市生活垃圾数量持续增长一直是我国城市发展和居民生活品质提升的环境污染问题之一。我国城市生活垃圾清运量大且增长快速，从1979年的2508万吨增长至2012年的17081万吨，增加5.8倍，已成为我国可持续发展的重要障碍。

　　事实上，并不仅仅是北京，国内几乎所有城市，都面临垃圾围城的困局，甚至广大的农村，垃圾处理现状，也依然让人担忧。

　　近日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布了《中国城市生活垃圾管理状况评估》报告。“我们通过对地级及以上城市的生活垃圾的评估，用数据与事实再次证明：‘垃圾围城’已迫在眉睫，全社会必须尽快予以应对。”谈到对我国城市生活垃圾管理状况进行评估的初衷，报告首席专家、中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君坦言。

　　宋国君还表示， 国内当前无害化处理率被高估；减量化没有取得实质性进展；垃圾处置的全社会成本被低估……

　　另外，新华网记者注意到，在该评估报告中，城市生活垃圾的管理目标被概括为“四化”，即无害化、减量化、资源化和无害化前提下的低成本化，评估对象为有数据的地级及以上城市2006年—2012年的生活垃圾管理状况。相应的评估结论表明，我国的城市生活垃圾管理目标正在遭遇很多现实的短板。

　　在此次评估报告中，无害化处理率被高估，是得出的首个结论。

　　2006年—2012年，市辖区生活垃圾无害化处理率呈上升趋势，但仍然较低。2012年均值为62.02%，远低于统计年鉴中的城区生活垃圾无害化处理率均值93.43%。“可以说，其余接近40%的生活垃圾(主要指农村地区的垃圾)没有收集或只是简单堆放，未进行无害化处理。”宋国君解释道。

　　即使进入无害化处理设施的生活垃圾，也并非都实现了无害化处理。“一些公开的报道显示，部分大城市的生活垃圾卫生填埋场、焚烧厂没有实现废水、废气连续达标排放，未严格执行排放标准。”

　　“这也正是国内垃圾焚烧行业难以解决的‘邻避效应’的‘症结’所在。”深圳市能源环保有限公司总经理李倬舸曾对新华网记者表示。

　　根据报告，2012年，全国有数据的地级及以上城市(258个)生活垃圾简单填埋量为814.1万吨，仅占垃圾清运量的6.59%。“简单填埋不是无害化处置，这部分生活垃圾产生的大量渗滤液不处理直接排放将对地下水和土壤产生巨大危害。因此，用城区无害化处理率统计数据反映城市生活垃圾无害化处置水平，存在高估可能，具有误导性。”宋国君表示。

　　另据报告显示，减量化没有取得实质性进展，是此次评估得出的第二个结论。评估城市的人均生活垃圾日清运量较高，减量化没有取得实质性进展。2012年，人均生活垃圾日清运量平均水平为1.12千克，而台北市已减少到0.37千克/人·日。“尤其对于生活垃圾分类试点城市，人均生活垃圾清运量并非都出现明显下降，生活垃圾减量化具有较大潜力。”

　　通过对全国和典型城市废纸、废塑料的资源回收率进行估算，此次评估报告认为生活垃圾的资源回收率不理想。宋国君将其概括为“城市间差异大，进一步回收的空间较大”。“以北京、本溪、牡丹江、苏州的纸类资源回收率为例，其中牡丹江达到61.52%，北京仅为25.32%，距离北京市‘十二五’规划要求的2015年垃圾资源化率55%的目标仍有较大差距。”

　　此外，该报告得出的第三个结论显示，垃圾处置的全社会成本被低估，2012年，北京市生活垃圾填埋处置的社会成本为1530.7元/吨，涵盖垃圾从收集到卫生填埋处置的全部成本，远高于由公开统计资料估算的处置成本。“根据对北京市北神树生活垃圾填埋场的考察，由于渗透液、臭气控制等处置成本逐年增加，如果要保证空气、水污染物连续达标排放，肯定要有一个基本支出。虽然不同城市的填埋场会有所区别，但过低的成本，例如低于平均值的末端处置，都有可能是没有达标排放。”宋国君断言。

　　一边说“垃圾围城”，一边却缺少信息公开与数据，这给课题组的研究带来很多不便。宋国君说：“城市生活垃圾管理目标不完整，减量化、资源化和低成本化目标缺失，无害化目标虽在某些规划中提出，但界定不清楚。”

　　在宋国君看来，只有制定城市生活垃圾源头分类和信息公开法规，修订《固体废物污染环境防治法》，明确分类对象、分类与投放方法、奖励与惩罚措施等内容，才能保障城市生活垃圾管理的有效实施。“报告只是如实描述了样本城市的生活垃圾管理状况，目前还做不到绩效评估。因此，政府应明确规定每个城市的无害化、减量化、资源化和低成本化目标，委托第三方独立机构每年公布城市生活垃圾管理绩效评估报告。”

　　对生活垃圾卫生填埋场、焚烧厂执行水和空气的排污许可证制度，是课题组提出的另一个建议。“以许可证为记录、核查和监管手段，增加填埋场和焚烧厂的违法排放成本，促进其连续达标排放，进而倒逼源头分类与减量。”

　　可见，无论是信息公开、排污许可证制度，还是修订《固体废物污染环境防治法》，其目的都是用政策的确定性和法律的权威性保障垃圾源头分类和减量。

　　对此，深圳市律师协会环境与资源法律专业委员会委员许金周对新华网记者表示，当前，国内一些环境违法案件，多数是法律法规不够完善，已经监管不够严厉所致，《固体废物污染环境防治法》的确亟待修订，来监督维护整个行业的健康运行。

　　此次评估报告还指出，由于生活垃圾管理是由城市政府负责，环保监管存在失灵问题。

　　对此，宋国君教授指出，如果是民营公司运营生活垃圾管理，相对来说，监管很容易，因为有排放超标情况会被严厉惩罚。但是监管难在国企对生活垃圾的运营管理，容易发生监管的“部分失灵”，这也与目前的体制有一定关系，这也是将来需要改进的地方。

　　与此同时，此次评估报告还指出，目前，“垃圾围城”不仅是城市病，而且蔓延到了农村。前环保部部长周生贤曾经就环保问题作报告时指出，全国4万个乡镇、近60万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活垃圾2.8亿吨，不少地方还处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”状态。

　　宋国君指出，尽快把生活垃圾管理的服务延伸到农村，首先要提高农村的生活垃圾无害化处理能力，这就需要政府决策，增加相关费用的投入。

(原标题：《固废法》亟待修订 破解“垃圾围城”困境刻不容缓)