2015年是地方债还款的高峰年，大规模治理地方债也拉开了帷幕

　　本刊记者/蔡如鹏

　　在刚刚闭幕的2015年两会上，地方债务问题再次成为代表委员们议论的焦点。

　　国务院总理李克强在回答有关债务风险的问题时，尽管强调“地方政府性债务70%以上是投资性的，是有收益的”，但同时也承认“中国的确存在着个案性的金融风险”。

　　同时，在两会上财政部也表示，将通过债务置换的方式，缓解地方政府的还债压力。此举也被认为是事实上拉开了地方债的治理大幕。

　　地方债有多少？

　　14年前，即2001年6月19日，《中国新闻周刊》刊登了封面文章《债务政府》，报道了当时中国地方债务的情况。该文引用农村问题专家、中国社会科学院研究员陆学艺的调查数据称，上世纪末，中国乡镇政府负债现象相当普遍，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。湖南全省2000多个乡镇，负债面高达88.2%。浙江丽水194个乡镇，161个有赤字，覆盖面将近90%。

　　文章还报道地处中原腹地的河南四通镇，因为欠债发不出工资，镇政府已处于瘫痪状态。除了书记和镇长外，其他干部都罢工回家。当时，镇党委书记雷伟对《中国新闻周刊》记者说，“外债就像石头一样压在身上，让人情绪低落，无心考虑发展。”

　　在那篇封面文章中，农业部一位已经离休的司长郭书田告诉《中国新闻周刊》，2000年中国每个乡镇平均负债大约为400万元。以此推算，中国近5万个乡镇，当年债务总额应在2000亿元左右。

　　十多年后的今天，地方政府成为中国负债最严重的公共机构，地方债务问题也发展为中国最棘手的难题之一。

　　审计署2013年针对全国债务审计的报告显示，截至2013年6月底，地方债务总额为17.8909万亿元。其中，负有偿还责任债务为10.8859万亿元，占60.85%；具有担保责任债务为2.6656万亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为4.3394万亿元，占24.25%。

　　地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。2013年的那次审计显示，这四级政府负有偿还责任债务分别为1.7780万亿、4.8434万亿、3.9573万亿和3070亿元，分别占比16%、45%、36%、3%。不难发现，四级政府债务负担差别很大，市县两级政府占比较大，两者占据了81%的比例。

　　2013年6月至今，地方债务新增了多少，目前仍无确切的统计数据。不过，业界普遍相信增量不会少。

　　当前，地方债务最突出的表现就是问题严重，且难以有效监控。据北京科技大学经济管理学院何维达教授等人实地调研，江苏、广东、浙江、甘肃、安徽、山西等多省的地方债务数额远远超过官方公布的全国平均负债水平，并且呈现不断攀升的趋势。

　　据何维达介绍，不少地方疯狂举债，已经到了不计后果的程度。他说，“一些地级市、县(市)、政府大规模举债建设‘新区’或各类‘园区’，地方融资平台的债务总量亦在不断累加。例如无锡、新余等地，由于支持太阳能光伏产业盲目发展，政府的担保债务超过百亿元人民币，现在已基本无力偿还！”

　　更为严重的是地方债务透明度差、隐蔽性强，缺乏有效的监控，目前多处于失控或半失控状态。2010年末，中央开始严控地方政府性债务。但即便这样的情况下，省、市、县地方三级政府性债务仅两年半就增加6.8万多亿元。显然，中央对地方举债的管控并未明显见效。

　　债务从何而来？

　　如此大规模的地方债务从何而来？

　　王惠玲，加拿大多伦多大学政治学系副教授，曾对中国地方债务问题做过系统研究。她发现，上世纪八九十年代，中国基层政府牵头成立了大量乡镇企业。这些企业从农村信用社借贷，然后通过税收和非税收渠道为基层政府提供了充足的财源。但至90年代末，多地出现了乡镇企业大规模倒闭、改制的浪潮，其所欠的债务自然由这些企业实质上的所有人——乡镇一级政府承担下来。

　　这一观点与《中国新闻周刊》当年的报道相吻合。《债务政府》调查发现，乡镇债务主要形成于1994年前后，此后呈逐年增长趋势。文章还专门举了湖北省监利县的例子，“1995年，该县30%的乡镇负债或收支平衡。到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元，负债不少于800万元。”

　　《债务政府》发表后不久，时任监利县棋盘乡党委书记的李昌平给总理写了一封公开信《一个乡党委书记的心里话》，在当时引起了很大的反响。

　　李昌平在信中将棋盘乡的债台比作珠峰，“农民负担一年比一年重，村级集体亏空一年比一年多，乡镇财政赤字一年比一年大。我们棋盘乡不搞任何建设只交上面的税费，发干部的工资，支付债款利息，收支两品，乡村每年净亏1000万元。这样下去基层组织和政府怎么运转？”

　　从2013年的审计结果看，乡镇政府的债务总额虽然达到3640多亿元，但在地方债的占比仅为3%左右，远低于其他三级政府的负债率。

　　这其中的原因，一方面是自2007年开始，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，包括农村义务教育负债、农村公共服务体系建设负债、乡镇基层政权机构建设负债等；而更主要的是，进入新世纪后，地方政府的融资方式发生转变，大量的地方融资平台、城建投资公司如雨后春笋般兴起，使市、县两级政府取代乡镇政府成为地方债务的主体。

　　1994年，中央开始推行分税制改革。这一改革减少了地方政府的财权而事权则不断加大，导致地方政府的财政资金缺口越来越大，迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。

　　据财政部数据显示，2012年，中央财政收入5.592万亿元，占财政总收入的49.5%，地方财政收入6.129万元亿，占财政总收入的50.5%；中央财政支出6.4148万亿元，占财政总支出的37.9%，地方财政支出10.5281万亿元，占财政总支出的63.1%。

　　根据之前《预算法》的规定，地方政府不得发行地方政府债券，只有得到财政部的明确批准才可进行负债，但这种明示批准很难取得。作为应对措施，地方政府设立了很多平台公司。通过这些平台公司，地方政府避开了财政约束，进行负债。

　　这种冒险的做法在2009年开始变得变本加厉。

　　这一年，为了抵御全球金融危机，中国推出了四万亿的经济刺激措施。这直接导致地方债呈几何级式增长。因此，很多经济学者认为目前中国的地方债问题，正是源于那场大规模的刺激计划。

　　据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁介绍，2009年的贷款有百分之四十流向了地方政府的融资平台，“城投债、地方债、信托、银行理财，转来转去钱其实还是给了地方政府”。

　　地方政府为何欠债？

　　由于地方政府的负债最终都会由中央的信誉和财力担保，不断增加的地方债务让中央也越来越担心。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。

　　清华大学经济管理学院教授雷家骕认为，“太穷”而且有着迫切发展的愿望，是政府举债的重要原因。

　　1994年的分税制改革使得地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。地方政府除了发展经济外，还需要负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务，使得用于发展经济的资金严重不足。

　　而长期以来，政府投资一直是拉动经济增长最重要的“马车”。尤其是2008年后，中央政府推出经济刺激计划用于“铁公基”项目建设，并给地方政府规定了资金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债，以解决资金困境。因此，投资拉动型的经济增长方式，被认为是导致地方政府债务不断增加的重要原因。

　　在这种模式下，不合理的官员考核制度使得地方官员借贷的欲望不断膨胀。当前，基层政府官员考核中，政府财政收入、工业产值、招商引资情况是最为关键的指标。王惠玲说，“换言之，决定官员升迁的，依然是辖区经济发展情况。”

　　她认为，在中国目前经济发展仍由政府主导的局面下，大量的财政投资，无疑是促进经济发展的捷径。地方官员为了大量投资而大量借贷，以经济发展换取政绩和前程。

　　在这个过程中，中央政府对地方政府的预算约束偏“软”，又为地方官员疯狂举债提供了便利。

　　在中国，一旦地方政府有财政危机，中央政府会作为兜底人为地方政府提供了隐性担保。这种救助预期使得地方政府举债的潜在成本和收益不对称，导致地方政府产生过度举债的冲动。同时，地方政府的决策者在任期内举借的债务，大多是其结束任期后偿还，这样使得举债决策者并不承担债务偿还的责任，这必然助长地方政府举债的积极性。

　　魏加宁说，“中国是单一制的体制，这就相当于一艘大船，船舱都是通着的，中间没有隔断。地方政府债务之所以上升这么快，也是因为中央政府这艘大船会兜底。大家都在打破头去借债，谁都没有为未来负责，一个地方政府官员任期最长是5年，上一任债没还就走了，下一任来了之后看到这种局面，肯定是去借，债务后人去还。”

　　预算软约束还表现在金融体系方面。

　　“地方融资最早是由国开行贷款，国开行是政策性银行，贷款期限比较长，成本也比较低。”魏加宁说，“按道理应该是政策性银行往前冲，商业银行往后撤。事实恰恰相反，商业银行冲过去给平台贷款。”

　　商业银行等金融机构大多是国有控股企业，与当地政府有千丝万缕的联系，由于有政府部门的担保，银行和金融机构在给融资平台公司或政府所属企业提供资金时往往放松审查标准。有数据显示，地方债务的近80%来自商业银行等金融机构的贷款。

　　如何防控债务风险？

　　在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文)。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。

　　43号文规定，截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报；从2016年起，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。

　　为了落实43号文，财政部在2014年10月下旬又印发了配套文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，首次明确了哪些债务由企业负责，哪些债务归属地方政府，最终成为地方政府的直接债务。

　　根据财政部发布的甄别办法，地方债将被分为四类：一般债务，即项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的债务；专项债务，即项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的债务；混合债务，即项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的，无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务；通过PPP模式(政府与社会资本合作)转化为企业债务的，不纳入政府债务。

　　今年两会期间，财政部表示，经国务院批准，近期已下达地方存量债务1万亿元置换债券额度，允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低利率的地方政府债券。

　　所谓置换，就是在财政部甄别存量债务的基础上，把原来融资平台代表政府的理财产品、银行贷款，期限短、利率高的债务置换成低成本、期限长的债务。

　　目前，地方政府一些即将到期的银行贷款，一般是3到5年，如果通过置换能延长期限，比如说置换成7年、10年，那么债务流动性风险就会降低。

　　按照此次财政部下达地方存量债务1万亿元置换债券额度测算，如果把一部分到期的高成本债务转换成地方政府债券，由于政府债券利率一般较低，匡算地方政府一年可减少利息负担400亿到500亿元。

　　根据2013年末的全国债务审计结果显示，2015年将有1.9万亿元地方政府负有偿还责任的债务到期。此外，到期的地方政府负有担保责任和一定救助责任的债务分别为3198亿元和5995亿元。

　　从之前提出的债务甄别到此次的万亿规模置换，对地方政府来说，中央要把地方政府存量债务逐渐显性化的过程已经非常清晰。

　　“比较以前地方债务的处理意见，这次中央对地方债的清理实际上是把债务显性化的过程。只有清晰了债务的结构才能有明确的置换方式，对地方政府来说，有利于缓解他们的压力。”中国社科院财经院研究员杨志勇分析说。

　　不过，置换本身，虽然可以有效缓解地方政府的压力，但并不会减少这些巨额债务的数额。

　　因此，有评论认为，从长远考虑，改革完善分税体制、转变政府职能、强化约束监督机制及完善地方官员政绩考核体系，才是解决地方债务问题的根本之道。

（原标题：债务危局何解？）