邵海鹏

　　[ 一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价 ]

　　经历2013年末的五次高规格会议后，2014年中央一号文件昨日正式公布。延续去年中央农村工作会议精神，一号文件再次强调粮食安全。

　　在备受关注的土地制度改革方面，政策更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。

　　中国社会科学院农村发展研究所教授党国英说，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。

　　明确“三权分离”

　　衔接十八届三中全会精神，一号文件提出，对承包地的权能，农民除了占有、使用、收益、流转权外，还扩大至承包经营权的抵押、担保权。

　　与之配套，“三权分离”也出现在一号文件中。一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆此前在接受《第一财经日报》专访时表示，土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断分割，并且分割天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。这是35年来农村基本经营制度演进的基本趋势。

　　国土资源部法律中心主任孙英辉表示，此次承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是保障农民权益的当务之急。

　　值得注意的是，一号文件提出，在推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，可以确权确地，也可以确权确股不确地。

　　不过，考虑到发展规模经营时，“确权确地”会在一定程度上造成调整难度。“‘确股’意味着不但可以避免以上纠纷，同时将保证农民在集体组织中的土地收益。”中国人民大学国家与发展战略研究院研究员仝志辉表示。

　　为解决金融机构担忧，一号文件还提出，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。孙英辉认为，当务之急需要修改农村土地承包法、物权法等，应坚持顶层设计、长远立法与试点结合。

　　“留地安置”首次出现

　　十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。延续《决定》精神，一号文件提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

　　在补偿方面，一号文件提出，一方面补偿农民被征收的集体土地，对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出现在中央文件中。

　　此前在中央政府制定的征地法律和指导性文件中，只有货币补偿和人员安置的原则性条款，并没有“留地安置”，但地方对此已有先行探索。浙江大学经济研究所所长曹正汉在其发表的论文中指出，这是地方政府为了化解与农民的利益冲突，在中央政策之外自主发明的一项地方政策。

　　留地安置是指地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，按照征地面积的一定比例，返还给村庄的建设用地，用于安置被征地农民。在留用地上，村集体可以独立或与开发商合作，从事商业或工业开发，所得收益归村庄集体所有。

　　仝志辉表示，应该肯定“留地安置”在保障失地农民就业方面的积极作用，但由于这种方式游走于法律边缘，目前各地的管理缺乏统一协调，更需要通过中央文件以及相关法律保证其合法性。

　　建立农产品目标价格制度

　　在农产品价格方面，一号文件要求，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。具体来说，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，保证农民收益。

　　就当前的补贴政策，国务院发展研究中心研究员程国强此前在接受媒体采访时表示，价格支持政策的效果最差，不但扭曲市场、弱化竞争力，还会造成社会资源和效率的巨大损失。

　　程国强认为，价格补贴可以有两种方式。一种是，实施目标收益补贴。政府预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，启动该政策，按两者之间的差价给予农民补贴。

　　“这种目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。”程国强表示。

　　另一种是实施种粮目标收益保险。现阶段加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期加快研究种粮目标收益保险，即以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。

　　“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”党国英说，“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。” 东方IC图

　　11年来一号文件主题

　　● 2014年：全面深化农村改革加快推进农业现代化

　　● 2013年：加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力

　　● 2012年：加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力

　　● 2011年：加快水利改革发展

　　● 2010年：加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础

　　● 2009年：促进农业稳定发展农民持续增收

　　● 2008年：加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收

　　● 2007年：积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设

　　● 2006年：推进社会主义新农村建设

　　● 2005年：进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策

　　● 2004年：促进农民增加收入若干政策

(原标题：中央一号文件：入市农村建设用地与国有土地同权同价)