编者按

　　中国新事专题通过8篇文章、一个图表为读者呈现袖珍的2013话题锦囊。

　　太阳底下本无新事，但由于社会的大前提发生突变、新观察视角的凸显，我们有可能对此前争论不休的一些话题有新的体认与感知。

　　本专题聚焦于人力资本与教育、司法改革、农村制度变迁、政府预算与国土安全。首先是择校费这一令众多家长头痛的顽疾，记者揭示了重庆推出严禁择校费后，公办学校变相通过与民办学校联办来规避禁令，折射了这一改革的艰难；葛剑雄的专访中，谈到高考制度改革等尖锐话题，其直言当前高考制度有其优点，不宜简单否定。

　　河南一位下海公务员马拉松官司的个案，则透露出深具人治特色的信访制度与司法公信之间的张力。某种程度上，信访量与司法公信走势负相关。古代的肺石、登闻鼓都与当前信访制度有血缘关系，公众潜意识中的清官意识与法不责众都潜在支持了信访洪峰的存在。我国宪法条文是信访制度存在的法律根据，如何分解信访中的司法要素是我们要重点思考的。

　　富平小贷公司与蒲韩社区之间分合的案例，折射了当前农村金融发展的探索与困境。茅于轼的项目自1993年在临县展开，到2005年三个扶贫基金会，其中付息资金占78%。其最后撤离蒲韩社区，间接反映了后者自组织化的强化，社区金融内生性较强，社区内部的金融互助组织可能更能体现民间金融的特性。文章提到的该社区农资赊销，其实也是社区金融合约的一种。当前的难题在于，小贷公司要求市场化的高利率，而中央政府考虑到金融安全，对其利率及储蓄等进行抑制，限制了小贷公司的发展。

　　政府预算改革关乎政府如何花钱，其走向尤令人关注。报道提到三中全会决定实行权责发生制的政府财务报告，这与美国政府会计改革的轨迹一致。1976年美国财政部发布首个权责发生制的政府层面财务报告样本。上世纪90年代至今，逐步建立一套权责发生制为基础的会计准则体系。政府会计改革的根本，正是基于公共受托责任，它是所有政府财务报告的基石，目的是为了确保公共政策与公众服务的一致性。

　　此外，武汉农地流转涉及粮食安全，新疆反恐涉及国土安全，专题中两篇报道都以诸多不为人知的细节解读了这两个宏大话题。

　　本报记者 程维 重庆报道

　　“房产中介三天两头打电话来问我考虑的结果，我能有什么结果？”挂断电话，林庆雨喘了口粗气。他正纠结的是，该不该为了女儿读书而花100来万买套学位房？

　　林庆雨家住重庆渝中区，女儿今年上小学6年级。为了女儿一年后升初中的事，他选中了位于重庆主城区的名校巴蜀中学，但随即被告知，进校本部不可能，因为他女儿户口不在该校招生片区。对方向他推荐了该校联办的鲁能巴蜀中学。

　　但几经打听，林庆雨得知这所联办学校的初中“择校费”高达6万元。想少点也行—2013年2月，“鲁能星城”住宅小区贴出通知，称该小区业主子女就读鲁能巴蜀中学，需每学期缴纳9500元，初中6个学期，合计57000元。

　　林庆雨不太愿意买“鲁能星城”的房子，与周边楼盘相比，该小区房价偏高。但很快，他又得到信息：如果不是“鲁能星城”的业主，届时即使愿意出这6万元，也不一定能入学。

　　当然，“鲁能星城”也有不带读书指标的二手房，这些房子的价格，与带指标的房子相比，同一幢楼的相近楼层，价差正好是6万。

　　林的几个外地朋友得知他的苦恼，大为惊讶，2013年初，他们从媒体上看到重庆全面禁收“择校费”的消息，曾艳羡“重庆人有福”。

　　这消息是重庆市教委在2013年2月28日宣布的。重庆要求从当年起，义务教育阶段全面禁止收取择校费。从3月1日起，违规收费的小学、初中校长将一律免职。重庆市教委还要求全市各小学、初中将提前收取的今年秋季入学的“择校费”全部退还。

　　“这次我们是动真格的。” 重庆市教委一位负责人当时说。所谓择校费，即选择不在教育部门划片入学范围的学校入学，需要缴纳的另外选择学校的费用，这一费用通常以“自愿捐资助学费”的名目出现。

　　但9个月后的结果显示，“择校费”禁令面临诸多现实问题。通过将师资和班级转到联办学校的办法，名校才能维持此前的待遇福利和其他办学开支。即便重庆市2012年已经明确义务教育阶段均衡化改革方向，但监管部门还很难完全抑制教育资源需求。

　　被“掏空”的禁令

　　21世纪经济报道记者的调查发现，当初有关重庆的政策有一定程度的误传，并非外界理解的全面禁收择校费。

　　事实上，重庆的禁收“择校费”政策有一个范围—“公办义务”。由于我国实行的是9年制义务教育，因此重庆禁收“择校费”只针对小学及初中，不包括幼儿园及高中。同时，非公办学校也不在禁收之列。

　　“重庆的禁收择校费政策只针对财政资金供养的公办义务教育这部分，但是各个学校都有联办学校或与民间资金合办的分校区，这些分校区就不在禁收择校费之列。” 一位不愿具名的重庆某名校高层对21世纪经济报道记者称。

　　一位接近重庆市教委核心层的消息人士则对记者表示，这次重庆改革的决心很大，目前市内各名校的校本部没有一家敢于“顶风作案”，但他们都采用了变通办法，如重庆某暂时排名第一的名校，去年校本部有30多个初中班，今年只保留3个，其余全部转移到联办学校去了。

　　“在联办学校，因为有民资介入，不是公办学校，就可以收取择校费。同时转移过去的还有原有的教师，都原封不动地搬到了联办学校。”该消息人士称。

　　重庆市的中学名校中，多所学校的在校学生人数超过万人，被外界称为“超级中学”。

　　“超过万人”其实涵盖了学校本部、分校区、联办学校的总人数。按公开价格简单匡算，每所名校在校生所收取的“择校费”，应在2亿元至5亿元之间，按每年新增学生为在校生的1/6匡算，则这些名校每所每年可新增3000万元至1亿元的“择校费”。

　　重庆的小学名校，也多有联办学校，6年择校费通常为2万元至11万元不等。“择校费禁令”出台后，这些学校的校本部严格执行了新政策，均按划片入学收取学生。但由于划片入学的生源有限，禁收“择校费”后这些小学开班量均锐减—只是这些在本部减掉的班，又在分校或联办学校中增开。

　　另一个重要的变化是，禁收“择校费”后，各名校联办学校的“择校费”不降反升，如鲁能巴蜀中学的初中“择校费”标准，2012年时是3年4.5万元，2013年3月飙涨至6万元左右。

　　至于非义务教育的高中的“择校费”，则有市教委2012年8月的明文规定进行限价：市属市级重点中学或市级示范性高中每生每期不高于5000元；区县属市级重点中学(含企业办市级重点中学)每生每期不高于4000元；其他普通高中每生每期不高于1500元。

　　但各名校的联办学校，同样以自己是非公办学校为由而“不在此限价之列”，在名校“禁收择校费”后继续涨价收取择校费。

　　“联办校”的灰色深水

　　那么，重庆的名校究竟有多少分校或联办学校？

　　重庆巴蜀中学官网显示，该校格局为三校四区：重庆巴蜀中学、金科校区、龙湖巴蜀学校、鲁能巴蜀中学，总占地340亩，总建筑面积25.56万平方米。其中龙湖巴蜀学校，占地25亩；巴蜀中学金科校区，占地40亩；鲁能巴蜀中学，占地163亩，建筑面积达11万平方米。学生数不详。

　　重庆一中现有沙坪坝区校本部、大学城校区、渝北区寄宿学校、北部新区国际实验分校四部分。占地面积44万平方米，校舍建筑总面积30万平方米，在校学生人数达9161人。

　　重庆南开中学的官网介绍显示，该校旗下有一所联办学校重庆南开(融侨)中学，由融侨集团投资1.4亿元人民币兴建。

　　重庆八中则有学校本部、宏帆校区、大学城校区、格致学校、阳光水城校区等几个板块，除大学城校区明确注明是沙坪坝区政府出资修建，格致学校是该校全资收购的学校外，其余校区未注明出资人。目前亦无公开信息显示该校在校生总人数是多少。

　　其它重庆名校也分别有一个或多个校区，该市小学名校也有分校区或联办学校。

　　重庆一位名校的高管对21世纪经济报道记者称，该校在校本部和分校区以及联办学校之间，班级的调配安排，教师资源的配置等，都是打通统筹安排的。重庆的名校与民间资本之间的合作，多是由民资方出资购地并建好校舍和硬件设施，名校投入品牌及师资等教育资源，双方通常各占50%股份。

　　这类合作中，民资方除在校董事会中占有席位及分享利润外，联办学校的日常管理通常都全权由校方负责，只是在招生中涉及地产商所售房屋的业主子女入学的部分时，由双方共同议定。

　　根据现行法律法规，公立学校是事业单位，无需进行工商注册，而私营学校则需要通过公司制进行注册。但目前从重庆工商注册档案中，查不到该市名校与民间资本联合办学的任何信息。

　　这些名校与民间资本各持股50%联办的学校，究竟算公立学校，还是民间办学，目前未有定论，事实上它们是左右逢源—在规避“择校费禁令”时，联办校区是民办学校；在工商注册时，它又是公办名校的分校区，无需工商注册。

　　本来，2012年6月，重庆曾出台《关于治理义务教育阶段择校乱收费工作的实施意见》，禁止该市各名校通过将大部分班级转到联办学校的办法乱收“择校费”。该《意见》的第四条第四款明文规定：“禁止公办学校以民办名义招生收费。

　　严禁公办学校以与民办学校联合办学或举办民办"校中校"等方式，按照民办学校的收费政策向学生收费。”“凡不具备独立的法人资格、独立的校园和基本教育教学设施、独立的财务会计制度，未做到独立招生和独立颁发学业证书的义务教育改制学校和未取得民办学校资格的学校，一律执行同类公办学校的所有政策。”

　　因此，重庆市治理义务教育阶段择校乱收费工作领导小组副组长、市教育纪工委书记时琳琳2012年6月18日在接受媒体采访时称，今后要择校，只能去民办学校。“有的学校分本校和分校，打政策擦边球，以公办招牌招收民办学校学生的行为，以后将严厉禁止。学校的性质必须清楚地告诉学生和家长。”“如果是民办的，就要按有关规定做到完全独立办学，才能按民办标准收取择校费用。”

　　但现在看来，这些“严禁”很难奏效。

　　“让名校的联办学校完全独立办学是不可能的事，学生就是冲着你名校的品牌和师资来的，联办学校如果跟名校本体分离，学生也不会蜂拥而至了，这些分校区和联办学校实际上就是一个空壳，”重庆一位不愿具名的名校校级领导说，分离在操作上也很难实施，双方当初合作时，已经约定了名校要向联办校注入品牌和师资资源，如果不调配教师资源及生源过去，就存在违约的问题。

　　至于当初合作时，对名校的品牌和师资资源是否曾有作价评估，如何作价入股，该名校领导表示，“当时没有考虑这么细化”。

　　择校费流向监管

　　2006年1月，财政部和国家税务总局联合发出通知，要求从2006年1月起，国内学校以各种名义收取的赞助费、择校费等，一律要按规定缴税。彼时，重庆媒体随即报道称，重庆有关部门正在酝酿相关操作细则。

　　2006年2月18日，台盟重庆市工委主委连英俊在《重庆日报》上发声，要求审计重点学校教育收费资金流向，并要求停止对择校费征税。连英俊认为，择校费本来就是乱收费，如果征收营业税，等于披上合法外衣，会使学校在纳税后更加变本加厉地收费。

　　当时连英俊的测算是，国内中小学仅“择校费”一项，一年进账就超过200亿元。而这些钱都用到哪里去了，公众一无所知。

　　为此，连英俊建议对“择校费”等乱收费项目资金流向，至少每年审计一次。由政府主管部门承担起教育收费、支出的全程监管，统筹平衡教育收费，也可将部分“择校费”用于基础薄弱学校的建设。

　　连英俊的提议在当时引起了重庆部分中小学校长的反弹。重庆八中校长张勇向媒体质疑，学校从没拿办学搞过经营，何来营业税一说？再者，学校择校费都是专门账户管理，取之学生用之学生，每年也都接受有关部门审计，学校从没乱花一分。

　　二十九中校长吴小丽则透露，学校每年都将“择校费”的20%至30%上交给区教委，用于扶助和支持其他薄弱学校。“择校费”只是在国家教育投入不足前提下的一种特殊过渡措施。如果向学校征收营业税，那就完全将学校变成了经营单位，会改变教育的公益性质。

　　吴小丽提及“择校费”中的“20%至30%上交给区教委”，是迄今能查询到的唯一公开披露当地教委从“择校费”中分成的信息。除此之外，记者未能确认在过去近10年里，重庆教育监管部门是否确实介入了“择校费”的管理和调配，也不清楚教委与各名校之间分取“择校费”的比例。虽然多位受访的重庆名校教师称，当地教委介入了该校的择校费管理，甚至派驻财务人员，但校方及当地教育部门对此说均保持缄默。

　　因此，目前也无法确认重庆市各级教育监管部门，在禁收“择校费”政策实施后损失了多少“择校费”收入，以及是否有转向名校的联办学校获取“择校费”提成。

　　财政投入不足，中小学校运转经费严重不足，因此须通过收取赞助费来平衡。这是教育界通常给出的收取“择校费”的理由。

　　但重庆市财政局的公开信息显示，除今年外，2012年之前的5年中该市财政在教育领域的支出，均超高速增长。

　　公开资料显示，重庆市最近6年的地方财政收支(含一般预算和政府性基金预算)情况显示，在不计中央转移支付情况下，重庆最近6年的教育支出分别占该市地方财政收入的比重分别为15.83%、16.66%、12.16%、10.95%、15.08%和13.73%(今年前11个月)。

　　如果以教育经费项目逐年比较，2009年的教育投入比2008年增长27.62%，此后几年的增幅分别是24.47%、31.56%、48.57%，但今年前11个月与上年的教育投入的增幅为-26.58%。

　　而同时期的地方财政年增幅分别为21.26%、70.5%、46.13%、7.88%，今年前11个月与上年同期相比，增幅为-19.34%。

　　上述数据比较显示，近6年来重庆财政对教育的投入力度甚大，增幅逐年高速攀升。特别是在2012年年度财政收入增幅由两位数减至7.88%后，教育投入增幅却仍增至48.57%，尤为耐人寻味。这些数据似乎并不支持“财政投入不足催生择校费”的说法。

　　更大改革棋局

　　重庆的“禁收择校费”新政并非全无成效。重庆当地媒体今年以来多次报道之前被名校收取了“择校费”的家长，在新政策下收到了被退回的“择校费”。

　　2013年3月以后，一部分中小学生得以通过对应划片入学，免费进入了名校就读。而在出台“禁收择校费”政策之前，即使是这些学校所对应的招生片区的学生想就近入学，也必须缴纳择校费。

　　此外，之前没有机会就读当地名校的流动人口的子女，在新政策下，也获得了一些入学机会。

　　重庆市教委公开信箱2013年2月27日的一份《关于小升初取消择校费的问题》显示，一位该市区县来渝打工人员，现居九龙坡区，在区县一个镇里读小学6年级，2012年10月，他在九龙坡区某名校缴纳了1.5万元赞助费(择校费)，2013年2月，因重庆市要推行禁收择校费的政策，校方通知他到学校退款，但工作人员声称，退款后“学校将按成绩优劣来决定是否录用该学生。”

　　重庆市教委对此的回复是，投诉方可提供学生父母或监护人的身份证、原籍户口、用人单位工作证明(误工就业劳动合同、摊位租赁合同、个体工商营业执照等)，暂住证和房屋租赁合同等，到对口流动人口子女接收学校晨光学校，“符合条件的流动人口子女可免费就读该校。”

　　迄今成效未如人意的“择校费”新政，仅是重庆近年来推行的教育均衡化改革的其中一项举措。只不过更宏大的改革布局，并不如“择校费”新政那样广受关注。

　　重庆的教育均衡化改革，启动于2012年4月，彼时，重庆市政府出台《关于深入推进义务教育均衡发展促进教育公平的意见》。该意见包含十条举措，设计宏大，力度空前，可谓全国罕见。当时，这一改革没有引起外界太多注意。

　　这份《意见》涉及30个义务教育均衡发展试点项目，以及一系列发展目标，比如：

　　—城乡义务教育学校办学条件标准化率达到80%；

　　—统一城乡学校教师编制标准，区县(自治县)行政区域内城乡学校干部教师交流面达到15%以上；

　　—坚持义务教育阶段学生就近免试入学，到2015年基本消除义务教育阶段择校乱收费现象；

　　—组织100所城镇优质学校与100所农村学校、薄弱学校建立发展共同体。

　　—实施中小学生营养促进工程，全面改善315万城乡中小学生营养状况。

　　—在3至5年内使全市城乡各小学、初中在基础设施、师资力量、学校管理等方面相一致。

　　《意见》还明确了实施这一轮改革的财力保障措施，包括义务教育全面纳入公共财政保障范围，市级教育经费占市级经常性财政收入的比例每年提高1个百分点，区县(自治县)逐年提高本级财政支出中教育支出所占比重。

　　而力度最大的是，《意见》规定全市各级政府要将土地出让净收益的10%用于教育。

　　重庆试图通过这一轮改革构建城乡教育一体化均衡化发展模式，缩小区县域内城乡学校发展差异，包括鼓励城市学校与农村学校组建“城乡联盟”教育共同体，实施联合办学。鼓励区县行政区域内优质学校与相对就近的几所学校探索学区制管理，实现学区内优质资源共享。支持城市学校和农村学校探索捆绑发展模式；支持各区县(自治县)探索名校、强校托管农村学校、薄弱学校的委托管理模式；支持优质学校集团办学，探索“名校+分校”、“强校+弱校”等改革试点，扩大优质教育资源等。

　　这一轮教育均衡化改革自2012年4月起，低调推进了近两年，重庆官方和媒体迄今没有公开提及改革的成效如何。据21世纪经济报道记者初步掌握的信息，改革设计中的多项措施，如各名校每年必须针对三峡库区招收几十名学生等，都进展顺利。重庆政府在2013年初还曾宣布，将于“今年实现10个区(县)域内义务教育基本均衡发展。”

　　到2013年12月，一些改革共识写进了十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。这份改革纲领提出“统筹城乡教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”，以“破解择校难题”。“择校费之所以能长期顽强地存在，根源在于教育资源的短缺和配置的不均衡，以及基于这种不均衡而出现的寻租行为。”一位长期关注择校问题的教育界人士对21世纪经济报道记者说，因此，光靠一纸禁令消灭不了“择校费”，推进教育均衡化改革，缩小和消除区域间的教育发展差异，才是根除“择校费”的治本之策。