《中国经济周刊》 记者 刘德炳 姚冬琴|北京报道

　　土地制度改革再次迎来历史性节点。

　　日前召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在土地制度改革方面，《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。

　　公开信息显示，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达15亿亩。

　　据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金；而农村建设用地的价格可能高达130万亿元。

　　激活土地这一农民最大的资产，必将唤起沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。

　　因土地流转而改变的乡村生活

　　秋冬之际，正午的太阳暖洋洋地照在河北省东光县古树于村王大妈的院子，50多岁的王大妈慢悠悠地晒着棉桃。

　　以前，王大妈可没有这么悠闲。她对《中国经济周刊》说，“我家里有十几亩地，过去在秋季，正是收获的季节，我真是忙不过来，仅仅玉米棒子，就有一座小山那么高，还有很多棉花，还要种麦子，往往累得腰都直不起来。”

　　王大妈一家的变化始于2008年。

　　这一年的10月，中央召开了十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　正是在这一年，古树于村村民王杰华在村里开始进行土地流转，王大妈等村民的生活就此改变。

　　王杰华告诉《中国经济周刊》，“我们是通过合作社的模式来进行土地流转。2008年我和其他4个村民成立了古树于合作社，经过近5年的发展，现有社员2300人。从2008年秋后开始，合作社吸收村民流转的土地入社，2008年合作社共接受流转和入股土地890亩，种植收入稳定的小麦、玉米等大宗作物，如今我们经营的耕地已达到3000亩。”

　　如今已是古树于村合作社会长的王杰华告诉《中国经济周刊》，以合作社的模式进行土地流转，给这个村子带来的变化是意想不到的。

　　一是增加了土地种植面积，在2009年，对社员流转进入合作社的土地，由合作社进行统一整理，增加种植面积90亩。二是提高了抗灾增产的能力。2009年开春时，麦田面临严重的干旱灾害，为此合作社迅速采取措施，投资16万元打了一眼300亩的深井，购买了变压器、潜水泵等设备，铺设了2700米管道，小麦得到了及时灌溉和科学管理，亩产达到了1000斤左右，每亩增产20%以上。三是通过土地流转实现了规模化种植，能显著增强农民的市场主体地位，种地成本大大降低。“比如，现在我们的农资，包括农药化肥等，都是直接从厂家购进来的，一吨要便宜300块钱。” 王杰华说。四是解放劳动力，增加农民收入。以前古树于村外出打工的村民不到50人，如今则有120多人。

　　王大妈告诉记者，以前儿子、儿媳均在家务农，收入较低，现在除留了几亩口粮地外，将10亩地流转给合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每亩土地流转费有500元，与自己种地收入相差不太大，现在他们都在外打工，月收入能在4000元左右。

　　王杰华表示，与一般的土地流转方式如种粮大户相比，合作社这种模式具有更大的优势。

　　一是可以用合作社的平台吸纳资金，进而从资金入手，逐步做大，能增强农村发展的内生动力。二是合作社做大了，可以请专业的财务审计人员来管账，各环节均有流程，便于管理和监督，也更容易赢得百姓的信任。三是合作社的模式能吸纳村党委村委两委人员的进驻，有利于工作的推进。

　　自十七届三中全会以来，部分地方开始土地流转的探索。从形式上来看，有专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种模式。

　　比如，2011年以来，安徽省宁国市出台了《宁国市农村土地股份合作社管理办法(试行)》等文件，按照自愿原则，农户以农村土地承包经营权、林地和宅基地使用权入股，成立土地股份合作社，实现土地依法有序流转。

　　王杰华告诉《中国经济周刊》，自己认为，无论采取什么模式，只要是依法合理流转，有效保障农民的财产权利，都在一定程度上为农民、农村、农业的发展打下了基础。

　　三中全会新赋予农民哪些财产权利

　　可用土地承包经营权抵押、担保、入股等

　　土地流转是近年来，尤其是十八届三中全会召开前后，社会各界关注的焦点之一。

　　7月22日，习近平总书记到湖北武汉农村综合产权交易所调研。在交易所大厅，他向工作人员详细了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。习近平总书记强调，这是一个积极探索。如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。

　　为了深入弄清情况，参与《决定》稿起草工作的文件起草组立即成立专题调研小组，并委托有关单位，进农村，访农民，开展有关农村土地问题专题调研。

　　11月15日《决定》公布，明确提出“赋予农民更多财产权利”。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。

　　农业部农村经济体制与经营管理司副司长黄延信在接受《中国经济周刊》采访时表示，对于《决定》中的涉农章节，他最关心的有两条，一是“赋予农民更多财产权利”，二是“建立农村产权流转交易市场”。“不进行市场交换，农民的财产权利就不能实现价值，也没有增值的空间，这是农村贫穷落后的根源。”黄延信说，给了农民财产权利，又建立了市场，其要义在于“激活农村的要素，尤其是资产要素”，此举不光是增加农民收入，对实现城乡要素优化组合，进而对整个宏观经济都有好处。

　　《决定》给予农民的更多财产权利有哪些？“‘赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能’，其中，抵押和担保权能是新的提法。‘允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营’，这也是新的提法。‘鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营’，公开市场，也是第一次提及。”农业部农村经济体制与经营管理司副巡视员赵鲲对《中国经济周刊》说。

　　今年9月，赵鲲曾去湖南桃江调研农村土地经营权确权登记试点工作。这项工作与《决定》中提到的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”相呼应，就是为了让农民心里踏实，放心地进行土地流转。

　　在赵鲲看来，《决定》中的一些政策相当有魄力。“比如，土地承包经营权允不允许抵押、担保，原先一直有争议，担心农民将土地承包经营权抵押、担保后，还不上钱了，银行把地收了怎么办？包括宅基地也是一样。原先一直提让有条件的地方去试点，这次直接放开了。”赵鲲建议，为了避免农民流离失所的情况发生，应当出台一系列的配套政策。“比如说有些地方，政府出资成立担保公司，或者限制抵押的比例，以确保不出现风险。”

　　《决定》中提到，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这是否意味着“小产权房”有转正的希望？黄延信向《中国经济周刊》表示，并不能如此关联。“抵押、担保，主要是解决农民贷款难的问题，至于转让，是大可做文章的，具体的还要研究相关制度，并不是想转让就能转，肯定是有条件的。”

　　上海易居房地产研究院研究员严跃进认为，《决定》中提出的农民财产权利，应该特指农业领域的财产权利，即农业性质户口所带来的财产权利，就是关于土地和集体经济的财产权利。

　　严跃进表示，农民在土地上拥有以下几类财产权利：一、对土地拥有一定年限内的经营权，并可以将拥有的土地进行财产化，作为法律及经济地位的象征。如使用、收益、流转土地的权利。二、在土地增值的情况下，拥有对增值部分的摄取权利。如土地流转中租金升值的部分，也同样归农民享有。三、在让渡土地相应权益时，拥有获取等值补偿金的权利。旧城改造、城乡一体化建设等过程中，更应强化这种权利。如在拆迁中，很多农民并没有拿到与其土地价值相符的补偿款。

　　对此，湖北孝感籍的大学毕业生彭帅(化名)颇有感慨。彭帅的户口在农村老家，2009年他刚工作时，正值房价迅速上涨的前夜，当时他想在自己工作的二线城市买套房子，但还差一大笔钱，于是还不太懂土地相关法规的他产生了一个朴素的想法，就是用家里的承包地作抵押进行贷款，结果打听了一圈，才发现根本行不通，没有一家银行给他贷款，最终他只能看着房价高涨，望房兴叹。他告诉《中国经济周刊》，“如果当时赋予了承包经营权抵押、担保权能这些财产权利，我当时就能买上房了。”

　　激活15亿亩农村土地

　　严跃进认为，十八届三中全会在土地制度改革上的魄力，首先体现在建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　根据我国的土地管理法等相关法规，我国土地分为农村集体土地和城市国有土地，其中农村集体土地又分为农用地、建设用地、未利用地，而建设用地又分为经营性和非经营性两类，其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。

　　根据《全国土地利用总体规划纲要 (2006—2020年) 》，到2010年全国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。据专家介绍，城乡建设用地可分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉《中国经济周刊》，土地是农民最大的资产，但过去农村集体经营性建设用地一直无法上市交易，不能与国有土地享有平等权益，这不仅损害了农民的权利，屡屡造成征地矛盾，引发了一系列的拆迁冲突，而且造成了高地价、高房价和经济过度依赖房地产业的问题。

　　安徽财经大学中国合作社研究院副院长唐敏表示，正因为如此，十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

　　严跃进向《中国经济周刊》表示，相比于十七届三中全会的提法，十八届三中全会将“建立城乡统一的建设用地市场”这一思路进一步深化，一是去掉了“逐步”两个字，二是明确提出了“实行与国有土地同等入市、同权同价”，比之前笼统的提法“与国有土地享有平等权益”更加具体、更有针对性。

　　在严跃进看来，建立城乡统一的建设用地市场，将改变过去城乡二元结构下的土地市场格局。长期以来，国有土地承担了城市建设用地的供应等功能，但面临数量减少且日益触碰18亿亩耕地的红线；而农村集体用地则面临着僵硬、未盘活的状态。盘活农村集体用地、弥补国有建设用地不足并形成统一的用地市场，已是时代所趋，这将加快城乡建设用地增减挂钩制度的继续深化步伐。同时，在不改变耕地数量等前提下，土地资源的利用程度将提高，并能实现土地价值的最大化。此外，这对于房地产市场和推进新型城镇化也是极大的利好消息。

　　郑风田告诉《中国经济周刊》，目前在农民的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。全国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来财产性收入。暂且不论宅基地，仅0.5亿亩(300多亿平方米)的经营性建设用地，就足以对房地产市场产生巨大的冲击。

　　国土部公报显示，2012年我国住宅用地供应量为11.08万公顷(11.08亿平方米)。这意味着，理论上，仅农村集体经营性建设用地就足以满足房地产住宅用地30年的供应。

　　据国土部公布，2012年全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元，据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

　　郑风田表示，如果允许农村集体经营性建设用地上市，必将唤起沉睡的巨量资本，给农村及相关产业带来无穷的想象力。

　　此外，《决定》对于宅基地及农民住房也提出了具体改革任务，即保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

　　记者了解到，11月12日，在十八届三中全会闭幕当天，安徽省下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中提出了“建立宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”。对此，分析人士指出，这不排除可能增加集体建设用地的供应面积，比如通过宅基地腾退，将多余出来的宅基地进行流转。

　　此外，据新华社报道，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。以此计算，截至2011年上半年全国承包耕地面积为12.77亿亩。据郑风田介绍，目前国内部分试点地区每亩耕地一年可抵押贷款近千元，这一价格并不算高。照此计算，即便不包括农民承包的林地、草地，仅农民承包的耕地一项，每年将撬动1.3万亿元的资金。

　　农地入市，农民、政府权益如何分配

　　不过，对于建立城乡统一的建设用地市场这一改革任务，有专家表达了自己的担忧。严跃进认为，最大的难点在于，这将打破地方政府垄断土地交易收益的现状。

　　据记者了解，十七届三中全会以来，土地流转在部分地方已经轰轰烈烈展开，如河北、安徽等地均表现出良好的发展态势，但在农村集体经营性建设用地上市交易方面，各地鲜见试点。专家表示，这或许和地方政府的“土地财政”有很大的关系。

　　近年来，我国实行严格的征地制度，农村集体经营性建设用地要上市交易，必须由地方政府先征收为国有土地后才能交易，地方政府从农民集体手中低价买地，转手再高价卖给开发商，赚得了巨大的价差。

　　国家统计局和国土部公布的信息显示，最近几年，我国每年的土地成交额都在两三万亿元。郑风田表示，从最近10年来看，地方政府所赚取的土地差价超过10万亿元。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉向《中国经济周刊》表示，如果现在一下子放开市场，农村集体经营性建设用地直接入市，地方政府能愿意吗？毕竟地方政府普遍都面临财政短缺与地方债高悬的问题，有些地方政府甚至依靠卖地过日子。

　　湖北省随州市的一位副镇长告诉《中国经济周刊》，目前自己所在乡镇的财政收入，仅仅能维持基本开支，财政资金时刻都捉襟见肘。现在老百姓要求镇上多安装一些路灯，这个钱财政资金还不一定拿得出来，必须从别的地方省出来，政府不得不依靠卖地过日子。

　　郑风田表示，农村集体经营性建设用地入市是未来的必然趋势，但前提是明确权益分配机制，防止公权力侵占。

　　仝志辉认为，农村集体经营性建设用地入市后，应该保证政府的收益。假如，过去政府从农民手中征地是一亩10万元，转手卖给开发商100万元(目前全国平均地价在100万元左右/亩)，政府赚了90万元。今后如果实现自由入市，农民一块地同样卖了100万元，但要让政府通过税收等形式获得相应的收益，这就能避免地方政府的消极不作为。

　　值得关注的是，《决定》中，并没有提及此前在上海、重庆试点的“房产税”，而是提出“加快房地产税立法”。分析人士称，不排除中央通过改革税制来重新分配利益关系。

　　目前已有一些地方正在探索建立统一的城乡土地交易市场，如安徽在11月12日提出，将农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场，但尚无具体执行思路。

　　唐敏建议，应由政府来搭建交易平台，农民或集体挂牌交易对象。但由于土地情况比较复杂，是特殊商品，如土地的面积、区域、肥力等情况，农民不好把握，这就需要符合国家法律规定的中介结构进行鉴定。同时还应注意规避农村集体组织的基层腐败，一方面制定的土地交易规则要科学，信息要公开；另一方面要有监督系统，保证每一环节都是公平透明的。

　　严跃进认为，明确思路之后，当务之急是配套工作。首先，必须要尽快完善相关法律法规，强化顶层设计。同时，要强化土地用途管制，集体建设用地入市必须符合土地利用总体规划，规范运行。此外，还必须完善税收制度。

　　清华大学教授蔡继明对媒体表示，土地制度的改革是从上到下，从宪法到一般性行政法规的系统改革。他举例认为，应取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房的规定。这一规定既限制了城镇居民居住和迁徙的自由，又堵塞了农村居民获取财产收入的渠道，也不利于城乡居民的文化交流与社会融合。

　　《决定》

　　关于土地制度改革的内容

　　建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

　　坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

　　赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

　　近年来各地“新土改”的模式探索

　　吉林·农民用土地收益贷款

　　为打破农村金融瓶颈，2012年，吉林开始在该省农村推广以土地的预期收益作保证的土地收益保证贷款。土地收益保证贷款的基本思路是：农民将自己承包的三分之二的土地在未来一定期限内的收益权转让给政府成立的物权融资公司，再由物权融资公司为农民向金融机构提供保证，由金融机构直接向农民发放贷款。按照吉林目前的耕地面积测算，每年可为该省农民初步增加信贷投放达200亿元，极大缓解了农民的贷款困境。

　　吉林省金融办的数据显示，自2012年8月启动土地收益保证贷款以来，截至今年8月20日，该省共有22个县(市、区)开展这一业务，累计放款7464笔，金额合计2.96亿元。贷款投放量与放款户数均呈上升趋势，尚未出现逾期还款情况。

　　重庆·地票

　　2008年12月6日的拍卖会上，重庆首张300亩的地票指标由民营企业重庆玉豪龙公司竞得，2560万元的竞价高出起拍价1280万元。重庆在全国首创了地票交易制度。

　　所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这些指标被开发商购得，将之用于开发。

　　“地票”这个听起来并不“洋气”的东西，却给当地农民带来了实惠。通过重庆农村土地交易所，“地票”可以在全市范围内公开拍卖，每亩地农民可获得10多万的收入。

　　南海·农村股份合作制

　　1992年，在广东省佛山市南海区，农民通过土地承包权获得配置股权，将手中的土地交给村集体成立的经联社或经济社统一经营。经联社或直接出租土地，或建成厂房出租，获益后给农民分红。

　　在南海区夏西村，村民的股份根据股员的年龄分为五档：10周岁以下0.3股，11~20周岁0.6股，21~30周岁0.9股，31~40周岁1.2股，41周岁以上1.5股。2011年，夏西村每股近3000元，这意味着每位40岁以上的村民每年可分红4000元以上。

　　2011年，南海区村社(组)两级集体经济可支配收入达50.8亿元，全区村社(组)两级分红总额为23.37亿元。如今，以“南海模式”为代表的农村股份合作制已在珠三角地区广泛实行。

　　成都·种自己的地，赚别人的钱

　　2007年6月，经国务院批准，成都市成为全国城乡统筹综合改革配套试验区。此后，成都明确了新一轮农村产权改革纲领——“还权赋能”，即不仅把农村集体土地的使用权、经营权还给农民，而且把由此派生出来的转让权，也还给农民。在农地确权的基础上，土地可以流转，土地指标可以交易。

　　鹤鸣村是成都农村产权改革工作的最早试点村。在领到农村土地承包经营权证后，该村农民将1000多亩土地租给了一家名为通达生态农业有限公司的企业。农民每家每年根据流转土地的多少，能收到一千到几千块不等的土地租金。同时，一部分农民还能进入公司打工挣钱。“种自己的地，赚别人的钱”是当地村民对这种生产方式的总结。

　　天津·宅基地换房

　　所谓“宅基地换房”，就是农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，无偿换取小城镇内的住宅，迁入小城镇居住。2007年3月份起，天津市津南区葛沽镇开始尝试“宅基地换房”。目前“宅基地换房”还在继续推进，葛沽镇下辖的25个行政村，只剩下少数几个村还没有被政策覆盖。

　　李利佳(化名)是当地一位普通农民，政策实施后，他家145平方米的宅基地不仅置换到了一套面积约为150平方米的住房，而且获得每人15平方米的住房奖励、每人8000元的搬迁奖励以及总共6万余元的建筑物、装修及附属物评估价值。

　　嘉兴·两分两换

　　2008年4月，浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区，实行“两分两换”方案，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

　　厉以宁教授告诉《中国经济周刊》，十八大结束后不久，他带领调研组到浙江杭州、嘉兴、湖州三市进行土地确权的县做调研。土改前要丈量土地进行确权，在嘉兴，农民发现，新丈量后的耕地面积比原来增加了20%，高兴地放鞭炮庆祝。